Evaluación de Programas Sociales desde una perspectiva cualitativa. En torno de la definición de las necesidades a partir de los destinatarios

 

Introducción

En este trabajo, nos proponemos abordar el tema de la evaluación de programas sociales desde una perspectiva que incorpora las percepciones que tienen los "beneficiarios", acerca de los programas cuyas prestaciones reciben y problematizar, a partir de esas percepciones, el concepto de necesidades básicas.

El punto de vista que aquí se adopta se fundamenta en el supuesto de que, dicho concepto, al tiempo que constituye una herramienta para la construcción empírica de los "beneficiarios", los despoja de su condición humana reduciéndolos a su reproducción inmediata como fuerza de trabajo.

Por otra parte, la línea de investigación emprendida pretende indagar en la potencialidad de la evaluación cualitativa – es decir el estudio de los significados que los destinatarios les atribuyen a los programas para dar respuesta a las necesidades que perciben- para contribuir a la redefinición, desde la perspectiva de los destinatarios, del concepto de necesidades básicas y por ende al diseño de los programas.

Resulta entonces ineludible plantear, aunque de un modo por demás sintético, cual son los presupuestos teóricos a partir de los cuales definimos la política social y concebimos a los programas sociales como su materialización; y realizar una breve referencia a la actividad de la evaluación de políticas públicas y sus diversos aspectos, fundamentando la necesidad de incorporar las valoraciones de los destinatarios, a través de una perspectiva cualitativa.

Finalmente, a partir del análisis de aproximadamente cien entrevistas a "beneficiarios" de programas asistenciales se plantea considerar otras necesidades - además de aquellas de orden material que están supuestamente contenidas en los objetivos de los programas - como parte de las evaluaciones de impacto en función, no sólo de incorporarlas como insumo para la reformulación de los programas, sino como indicativas de otras, que pudieran a aparecer en el transcurso de la profundización de la presente investigación.

 

La política social y su expresión en los programas sociales

Ensayar actualmente una definición de política social supone teórica e ideológicamente definir de un modo u otro el lugar de la cuestión social en el sistema capitalista en la presente etapa que ha sido denominada casi unánimemente como neoliberal.

La definición, en este sentido, entraña una manera de concebir las relaciones sociales y su modo de articulación en un determinado ordenamiento económico y político, que tiene efectos muy concretos en la práctica de instituciones y actores sociales con poder decisorio y también en aquellos a quienes está dirigida la intervención social del estado.

Pensar la política social para el conjunto de la ciudadanía como derecho legítimo a participar de la riqueza socialmente producida, sino por la vía del salario, a través de otros bienes y servicios, supone al estado como garante de cierta integración sistémica aunque ésta no se encuentre exenta de las contradicciones inherentes al modo de producción capitalista.

Al entrar en crisis el Modelo Keynesiano y su correlato político: el estado benefactor, la política social deja de ser concebida en esos términos y comienza crecientemente a operarse discursiva y prácticamente la separación entre política económica y política social, deviniendo ésta última, como consecuencia de la creciente exclusión producida por el nuevo modelo, compensatoria de las inequidades producidas por un incorrecto funcionamiento del mercado.

Esta es la orientación hegemónica y constituye el fundamento del diseño de los programas sociales - asistenciales focalizados, que resultan la materialización de ese modo de pensar la política social.

Las particularidades que asumió este proceso en nuestro país surgen de la combinación del modo de constitución del estado y la sociedad, a partir de la industrialización en los años 40, y las políticas de ajuste estructural que comienzan a implementarse a partir de los años 80 y continúan, sin prisa pero sin pausa, hasta el momento en que se están escribiendo estas líneas.

Dichas políticas determinan año tras año el aumento de la población excluida del mercado de trabajo formal, y por lo tanto no sólo la dramática reducción de sus ingresos- frecuentemente éstos no alcanzan ni siquiera para satisfacer el consumo alimentario de las familias - sino también del acceso a la seguridad social y a la salud.

Es a través de la focalización que se delimitan "poblaciones objetivo" y se naturaliza la utilización del concepto de necesidades básicas como instrumento para la determinación de dichas poblaciones erigiéndose en una de las herramientas privilegiadas para "compensar" de los efectos del ajuste a quienes recientemente un economista del Banco Mundial definía como "los perdedores".

En consecuencia, los programas de asistencia focalizados en los excluidos han ido adquiriendo una importancia creciente y muchos de ellos son financiados por los organismos internacionales (BID y Banco Mundial) como complemento y salvaguarda de las medidas de ajuste económico, en prevención de situaciones de "desborde social".

Considerar básica la instrucción primaria, el primer nivel de atención de la salud, el consumo alimentario restringido y aun más, sólo considerar tales necesidades como básicas y no aquellas referidas a la plena realización de las personas en sus diversas potencialidades implica ya, el reconocimiento de que un sector de los ciudadanos sólo tiene derecho a realizar sus condiciones de vida al nivel de la supervivencia inmediata como mera fuerza de trabajo de escasa calificación.

En esta operación es posible advertir una doble naturalización, por una parte el propio contenido del concepto y por otra, la dirección hegemónica que impone dichos contenidos, materializando a través de los programas tanto los bienes considerados básicos, como los actores que los definen como tales.

Naturalización, porque la misma operación de construcción de los indicadores – que aparecen como objetivos en tanto cuantificables- para definir a un tiempo a la población como población NBI, y a sus necesidades aparece como una operación técnica, nunca puesta en cuestión. El problema que se presenta en la implementación de los programas consiste en cómo aplicar exactamente dichos indicadores a la hora de focalizar para evitar filtraciones, es decir asegurarse que reciban "el beneficio" aquellos que efectivamente cumplen con los requisitos.

 

La focalización, la descentralización y la privatización constituyen las premisas a través de las cuales se expresa la redefinición arriba mencionada del rol del estado en relación con la cuestión social, por lo que la orientación general de la política social, sean los programas financiados con fondos externos o domésticos, se encuadra dentro de estos límites.

La demanda de eficacia en el gasto público, como consecuencia de las medidas de ajuste, y la rendición de cuentas de los fondos externos empleados para financiar los programas, comienzan a otorgarle a la evaluación una importancia de la que había carecido hasta no hace muchos años.

Sin embargo sería erróneo sólo considerarla como instrumento de control de los prestamistas externos. Por el contrario, pensamos que potencialmente constituye una manera a través de la cual la ciudadanía puede ejercer algún control de las acciones estatales, en la medida en que obligaría a funcionarios y gestores a rendir cuentas no sólo de su labor cotidiana sino también del uso de los recursos públicos; finalmente, la participación de los destinatarios en los procesos de evaluación, podría contribuir en alguna medida a profundizar la democracia.

Algunas precisiones acerca de la evaluación de programas sociales

Existe una considerable cantidad de literatura referida a la evaluación de políticas públicas. Así, cuestiones tales como si la evaluación debe ser interna o externa, de procesos o resultados, de eficiencia o de impacto y utilizando métodos cuantitativos y/o cualitativos, recorren la bibliografía.

Más recientemente se advierte una creciente preocupación por llevar adelante evaluaciones de índole global que puedan combinar los distintos aspectos y orientaciones, en el entendimiento de que ninguno por sí solo ha resultado fértil.

De todos modos la cuestión principal, sigue siendo, no solamente que se realicen evaluaciones de proyectos y programas en América Latina y en Argentina (lo que parecería estar ocurriendo aunque de manera fragmentaria, en programas muy diversos que generalmente cuentan con financiamiento internacional), sino que estas evaluaciones sean utilizadas por los decisores políticos a la hora de efectuar correcciones o replicar programas.

La definición Niremberg, et al. resulta representativa de estas preocupaciones "Entendemos por evaluación de programas y proyectos sociales una actividad programada de reflexión sobre la acción, basada en procedimientos sistemáticos de recolección, análisis e interpretación de información, con la finalidad de emitir juicios valorativos fundamentados y comunicables sobre las actividades, resultados e impactos de esos proyectos o programas, y formular recomendaciones para tomar decisiones que permitan ajustar la acción presente y mejorar la acción futura" Nirenberg, Brawerman y Ruiz. (2000).

En este trabajo nos interesa particularmente abordar la evaluación de impactos desde una perspectiva cualitativa, entendiendo por impacto, los resultados logrados por la aplicación de un determinado proyecto en relación con los objetivos que se propuso.

Dicha perspectiva apunta a incorporar en la evaluación, con todo lo problemático –en el más propio sentido epistemológico- que esto puede resultar, la voz de los destinatarios de los programas. Si bien esta orientación aparece mencionada - aunque con énfasis disímiles- en algunos trabajos, la perspectiva de los beneficiarios ha sido menos trabajada teórica y metodológicamente para los procesos de evaluación, que en el diseño e implementación de programas y proyectos, como manera de democratizar la acción estatal.

Le Compte, M. (1995) plantea que la investigación cualitativa y la utilización de sus presupuestos para la evaluación comienzan a ser considerados respetables, en los ámbitos educativos, recién a mediados de los 80. Por estos años se incorporan entre otras, categorías tales como la importancia de los constructos de los participantes y los significados que los sujetos de la investigación asignan a sus acciones; y metodologías de observación - con o sin participación - y entrevistas en profundidad, lo que entraña un involucramiento particular de investigadores y evaluadores.

Estas orientaciones, denominadas interpretativas, naturalistas, fenomenológicas abrevan de la Antropología, disciplina que, aun tomando en cuenta la diversidad de corrientes teóricas y las distintas etapas formativas, fuera tan acertadamente definida por Levi Strauss como "la ciencia de los significados".

Desde luego, nuestro abordaje no se circunscribe a la perspectiva del actor sino que apunta a la complementariedad – y no a la exclusión- con métodos cuantitativos y estadísticos y naturalmente, resulta igualmente necesaria tanto en la evaluación de impactos como de procesos.

Los antecedentes del presente trabajo

El trabajo que presentamos reconoce como antecedente e inspiración, un estudio llevado a cabo entre agosto y octubre del año 1999 a solicitud de la Cámara de Diputados de la Provincia de Buenos Aires.

Consistió en un relevamiento de carácter exploratorio acerca de las percepciones que tienen los beneficiarios, de los programas asistenciales, en cuatro municipios del Gran Buenos Aires: San Miguel, José C. Paz, Malvinas Argentinas y Moreno. Para el estudio se seleccionaron los programas Vida, PROMIN, Trabajar y Barrios Bonaerenses tomando en consideración: el tipo de asistencia que brindan y el ámbito jurisdiccional de su ejecución. Los dos primeros proveen asistencia alimentaria y los otros dos empleo; Trabajar y PROMIN son de carácter nacional y Vida y Barrios Bonaerenses provinciales.

Se realizaron entrevistas a los responsables de la ejecución de los programas en el ámbito local y aproximadamente a cien beneficiarios. En el primer caso, con el objeto de reconstruir los modos específicos de implementación y de contrastar estilos de gestión municipal y sus consecuencias en el funcionamiento "real" de los programas.

En el segundo, con el propósito de conocer la perspectiva que tienen aquellos a quienes se denomina beneficiarios, acerca de los programas y de la incidencia que éstos tienen en sus condiciones de vida.

Los aproximadamente cien entrevistados pertenecen a la categoría que de acuerdo con las definiciones utilizadas por el INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos) es denominada población con Necesidades Básicas Insatisfechas.

De ese trabajo comentamos brevemente las conclusiones fundamentales, pues es a partir de ellas, que se nos plantearon las preguntas que guían esta presentación. En primer término, estos programas constituyen, para quienes son sus receptores, un conjunto de bienes y transferencias monetarias que se utilizan para hacer frente a situaciones socioeconómicas críticas y sin los cuales, la reproducción cotidiana sería imposible para la mayoría de las familias entrevistadas, y en ese sentido son objeto de una valoración positiva. Sin embargo aparece también con una gran nitidez la percepción negativa relacionada por una parte, con la manipulación clientelar que se hace de los programas, y por otra, con las visiones estigmatizantes de vecinos y agentes institucionales.

Estas visiones inferiorizan a los "beneficiarios" - constituidos por los programas como sujetos de asistencia y no como ciudadanos de derecho- quienes son conscientes y las rechazan. Finalmente, se observan también una serie de cambios entre el diseño original y la implementación en el nivel local, que pueden atribuirse a la combinación de las siguientes variables: el margen de flexibilidad de los mismos programas en lo relativo a su diseño y a los controles respecto de su implementación; las modalidades de la política municipal que puede dotar de lógicas diversas, dentro de los límites antes mencionados, al mismo programa y por último la existencia o no de organizaciones comunitarias pre-existentes a través de las cuales estos programas se implementan.

Una cuestión nos aparecía como pendiente al finalizar ese estudio,- ya que no estaba contemplada en la demanda que se hiciera al equipo en la consultoría mencionada – ésta consistía en conocer la eficacia de los programas, para modificar las condiciones de vida de los" beneficiarios ", contrastando los objetivos explícitos, con las valoraciones que habían realizado los propios entrevistados.

Si hacemos énfasis en el término "explícitos" es porque el objetivo más general implícito en la política social, de obtener consenso y legitimación para la reproducción de un orden social injusto, (largamente mencionado en la literatura acerca de la política social), no será objeto de análisis en esta presentación.

Cabe señalar también que la ambigüedad y la falta de explicitación en el planteo de los objetivos es uno de los problemas relevantes a la hora de evaluar y representa de por sí la necesidad de tomar una serie de decisiones acerca de qué actores, y teniendo en cuenta qué indicadores serán considerados dichos objetivos. Con ese propósito realizamos una relectura de las entrevistas a los beneficiarios, poniendo especial atención al conocimiento que aquellos manifestaron acerca de los objetivos de los programas a fin de trabajar comparando lo que decían los entrevistados con lo que los programas se proponen. Presentamos a continuación en forma muy sucinta los programas que fueron objeto de valoración tal como aparecen en los documentos oficiales:

La "letra" de los programas

Programa Trabajar III

"El objetivo general es brindar ocupación transitoria a trabajadores/as desocupados/as en condiciones de pobreza o situaciones de vulnerabilidad social, a fin de reducir el impacto de la caída del nivel de ingreso de sus hogares, mejorar su empleabilidad y atender situaciones de emergencia ocupacional provocadas por desajustes en los mercados de trabajo, como efecto de las transformaciones productivas en curso". El programa se propone también "satisfacer necesidades socialmente relevantes a través de la concreción de pequeños proyectos de inversión social: construcción de obras de infraestructura social comunitarias." Las prestaciones que recibirán los beneficiarios/as consistirán en: ayuda económica no remunerativa mensual de $160, $180 o $200; cobertura de accidentes de trabajo y cobertura de salud durante el plazo de ejecución de los proyectos.

El programa se desarrolla a través de la ejecución de proyectos que pueden ser presentados por organismos públicos y organizaciones no gubernamentales sin fines de lucro con personería jurídica. Estos organismos son responsables de la cofinanciación de las obras a realizar en el marco del programa. El programa financia el empleo para los proyectos (con fondos provenientes del Banco Mundial y del Fondo Nacional de Empleo) mientras que los organismos ejecutores aportan la contraparte de materiales y recursos técnicos necesarios para la ejecución de las obras.

A los efectos del programa, además, los proyectos son considerados como unidades de inversión social que deben asegurar una utilidad social comprobable una vez finalizados. Los beneficiarios del programa deben ser desocupados sin distinción de sexo y mayores de dieciséis años que no perciban prestaciones de desempleo, jubilación o pensión; que registren baja calificación laboral y mayores dificultades para instalarse en el mercado de trabajo; y que no formen parte de otros programas de empleo o capacitación laboral. Cada proyecto incorpora entre cinco y cuarenta trabajadores y debe tener una duración de 3 a 6 meses como máximo. La dedicación horaria es de 6 horas diarias.

Programa Barrios Bonaerenses

El Programa Barrios Bonaerenses se enmarca en el Plan Provincial de Generación de Empleo para Familias sin Trabajo, puesto en marcha por la Provincia de Buenos Aires con el objetivo de atender las necesidades básicas de aquellas familias cuyos jefes de hogar se encuentran desempleados. A mediados de 1997 se lanzó el Programa en forma masiva, financiado con fondos del Gobierno de la Provincia de Buenos Aires.

En la mayor parte de sus aspectos operativos, el Programa Barrios Bonaerenses es una adaptación provincial del Programa Trabajar. El objetivo general del Programa es contribuir al ingreso familiar de jefes/as de hogar desocupados y aumentar su empleabilidad mediante su capacitación laboral en la ejecución de proyectos de mejoramiento de sus barrios. Asimismo, se propone satisfacer necesidades socialmente relevantes a través de la concreción de un plan de trabajo de interés vecinal; esto es, en el marco del programa se ejecutan obras de mejoramiento definidas en función de las necesidades del barrio: veredas, iluminación, redes de agua, señalización, etc.

Los beneficiarios del programa son jefes/as de hogar desocupados o sin un ingreso estable, que no perciban prestaciones previsionales o seguros de desempleo y que tengan a su cargo tres o más personas –menores de dieciséis años, embarazadas, mayores de sesenta y cinco años y/o discapacitados. Asimismo, para recibir los beneficios del programa Barrios Bonaerenses los jefes/as desocupados deben residir en la zona en la que directamente se implementa el proyecto. El aporte directo percibido consiste en una ayuda económica no remunerativa mensual que oscila entre los $200 y $400 según el tipo de tareas que desempeñen. Los beneficios indirectos están representados básicamente por su adhesión a la cobertura de un seguro de vida.

El programa es coordinado desde el Instituto Provincial de Empleo, que asume tareas vinculadas al diseño del programa, la asistencia técnica, el control de la ejecución y la evaluación de proyectos. El Ministerio de Economía de la provincia tiene a su cargo la liquidación de las subvenciones mensuales. El municipio, a través de las áreas de Empleo, Acción Social y Obras Públicas tiene a su cargo las tareas de apoyo técnico y administrativo, así como brindar la colaboración técnica y profesional necesaria para el desarrollo y la supervisión de los aspectos operativos. Asimismo, los municipios a través de sus Oficinas de Empleo, juegan un rol central en la selección de los beneficiarios.

Si bien los proyectos presentados por primera vez tienen una duración estimada de 6 meses, pasado este lapso puede ser aprobada su renovación y/o ampliación por un plazo de 18 meses. En aquellos proyectos que son renovados quedan incorporados automáticamente aquellos beneficiarios que ya se encontraban bajo programa.

El Plan Vida

El Programa Materno Infantil de la Provincia de Buenos Aires o "Plan Vida", en implementación desde 1995, tiene como objetivos brindar apoyo alimentario a embarazadas, nodrizas y niños de 0 a 5 años que presenten riesgo nutricional; llevar a cabo acciones de educación alimentaria para optimizar el uso de los recursos nutricionales; detectar, captar y controlar a embarazadas en riesgo social; estimular la lactancia materna; controlar el crecimiento y el desarrollo de los niños de 0 a 5 años y promover la asistencia del parto en forma institucionalizada. Se propone además alcanzar estas metas estimulando la participación de vecinos, en especial de mujeres, con el objeto de crear una red solidaria de cuidado de la salud a través de la organización comunitaria.

El Plan Vida tiene cuatro ejes o componentes: nutricional, sanitario, social y de capacitación y comunicación social. Las tareas nutricionales son desarrolladas por trabajadoras vecinales voluntarias popularmente conocidas como manzaneras, dado que cada trabajadora vecinal tiene a su cargo un área de 4 manzanas en las cuales debe distribuir la asistencia alimentaria que brinda el programa.

El programa prevé que se designe una coordinadora cada 20 manzaneras. Las coordinadoras se articulan en torno a una Mesa de Coordinación Distrital del Programa, junto al área de Acción Social municipal y a los representantes del Consejo Provincial de la Mujer en cada distrito. Este conjunto de "representantes" debe trabajar con la Unidad Ejecutora Municipal, el organismo de gestión práctica del Plan en el ámbito municipal.

El eje sanitario del programa se orienta al desarrollo de una red perinatológica de la provincia de Buenos Aires que articule recursos pertenecientes al primer y el segundo nivel de atención de la salud con los correspondientes a la organización comunitaria para la atención de las mujeres embarazadas y los niños de 0 a 5 años. El componente de capacitación y comunicación social tiene por objetivo sensibilizar y aumentar la eficacia, a través de la realización de talleres, de los distintos actores e instancias del gobierno implicados en la implementación.

El eje social, por último, se cumple fortaleciendo, a través del trabajo de las manzaneras, redes y organizaciones comunitarias preexistentes, o eventualmente generando otras nuevas. La elección de las trabajadoras vecinales recae por lo tanto en las entidades intermedias de cada barrio que, a su vez, deben tomar en cuenta a aquellas mujeres (u hombres) que son reconocidas por sus vecinos por su experiencia organizativa comunitaria previa. Las trabajadoras vecinales y sus coordinadoras deben constituir una red propia, sostén básico del programa, que se denomina Red Vida. La ejecución es descentralizada y los fondos son ejecutados por el Consejo Provincial de la Familia y Desarrollo Humano.

El Promin (Programa Materno Infantil y Nutrición)

Este programa cuya ejecución se puso en marcha en el año 1993, tiene alcance nacional y se implementa en forma descentralizada en provincias y municipios. Los objetivos principales consisten en – disminuir las tasas de morbi-mortalidad materna e infantil a través de la mejor focalización y el mejor diseño, aplicación y coordinación de los servicios y programas de salud, nutrición, alimentación complementaria y enseñanza preescolar; - promover el mejor desarrollo psicosocial de los niños entre 2 y 5 años y – mejorar la eficiencia de los programas de comedores escolares.

Los componentes a través de los cuales se persiguen dichos objetivos consisten en a) la rehabilitación de los servicios del primer nivel de atención y del primer nivel de referencia para desarrollar acciones curativas y de promoción y prevención de la salud materno-infantil; b)nutrición y alimentación complementaria para embazadas y menores de 6 años; c) desarrollo infantil; d) conversión de los programa de comedores escolares; e) asistencia técnica a las provincias y municipios. Para describir sintéticamente los servicios que el Promin se propone brindar a la población cabe señalar que, en relación con la salud, supone mejorar la infraestructura y el equipamiento en los centros de salud, y en los servicios de obstetricia, neonatología y pediatría de los hospitales, complementado con una serie de normas relativas a la atención primaria ; un complemento alimentario familiar (CAF) para embarazadas y madres que amamantan desnutridas, y niños mayores de 1 año también desnutridos, además de la dación de leche modificada para menores de 1 año.

En lo que respecta al desarrollo infantil, propone la transformación de guarderías y comedores infantiles en centros de desarrollo infantil, donde además de contribuir a la recuperación nutricional de los niños se realizan una serie de actividades educativas a cargo de docentes y madres capacitadas; en estos centros se propone una gestión comunitaria de carácter participativo. El programa tiene una doble focalización: embarazadas y niños de o a 6 años, que habiten en áreas geográficas con más de 40% de población con necesidades básicas insatisfechas (NBI) y se financia con fondos del Banco Mundial y de la Nación y las Provincias y se gestiona a través de una Unidad Ejecutora Nacional y Unidades Ejecutoras en cada provincia.

Contrastación de los objetivos de los programas con la percepción de los beneficiarios

 

Es preciso aclarar que los programas tienen distintos grados de visibilidad para sus potenciales beneficiarios debido, en parte, a las características de cada uno de ellos y en parte, al interés de las autoridades provinciales o municipales en difundirlos. Así, el Plan Vida es ampliamente conocido, lo que no ocurre con los programas Barrios y Trabajar, cuando se utilizan para pagar al personal de guarderías y comedores. En cambio los trabajadores de las cuadrillas identifican plenamente ambos programas. El Promin es casi desconocido como programa por sus receptores, identificándose mayoritariamente la prestación nutricional CAF, y la atención e infraestructura de los centros de salud, en tanto el conocimiento acerca de la existencia y funcionamiento de los centros de desarrollo infantil es muy escaso.

Del análisis de las entrevistas, la primera conclusión que se impuso es que los destinatarios no conocen, salvo escasas excepciones, en qué consisten los programas y en ocasiones, tampoco saben que las prestaciones que reciben son parte de un programa. Aspectos tales como, la cobertura de accidentes de trabajo y la cobertura de salud, presentes entre los objetivos de los programas de empleo, fueron mencionados por los "beneficiarios" como necesidades que los programas deberían cubrir dando así la pauta de su incumplimiento, y en cuanto a la capacitación laboral, tampoco se llevó a cabo entre quienes respondieron a nuestras preguntas.

Asimismo, la estimulación a la participación y la conformación de una red solidaria propuestas por el Plan Vida, no apareció en ninguno de los casos relevado. En relación con el Promin, es generalizado el desconocimiento como programa; en este caso los "beneficiarios" valoraron algunas de las prestaciones, enterándose en la situación de entrevista, que ellas formaban parte del programa. Resulta más que obvio entonces, que las evaluaciones de los receptores no se realizan en relación con los objetivos explícitos, sin embargo ellos no dejan de reflexionar acerca de los impactos de algunas de las prestaciones, y también en términos más generales, acerca de efectos de los programas en su vida cotidiana.

Ahora bien, toda valoración sea ella positiva o negativa, se realiza de hecho en función de situaciones que nos resultan deseables o no. Esta "deseabilidad" se funda en un complejo entramado de significaciones donde se encuentran indisolublemente unidos los aspectos materiales de nuestra existencia y las imágenes simbólicas que les otorgan sentido, ellas se nos imponen como sujetos de la historia y la cultura en términos de derechos, deberes, bienestar, felicidad o desdicha (sólo por mencionar algunas). La pregunta que nos formulamos refiere a los significados que están presentes en esas valoraciones En nuestro análisis encontramos que esas valoraciones están relacionadas principalmente, con las posibilidades de sobreviviencia de quienes fueron entrevistados y sus familias; hecho éste, que lejos de resultarnos llamativo, constituye lo esperable para familias y sujetos que se encuentran en situaciones de extrema vulnerabilidad.

Sin embargo encontramos además, en los relatos de los entrevistados, referencias a otros aspectos de su vida que son afectados positiva o negativamente como consecuencia de la implementación de estos programas de carácter asistencial. En estos casos las reflexiones trascienden las consideraciones más estrictamente ligadas a la reproducción material y se refieren tanto al ámbito de los afectos, como al de las ideas, aparecen expresando no sólo sus posiciones como sujetos de la estructura social, sino también su condición humana no reducible meramente a fuerza de trabajo.

" Las otras necesidades" desde las percepciones de los destinatarios

Es en función de lo antedicho que proponemos considerar cinco aspectos que sin duda están totalmente relacionados entre sí pero que, al ser desagregados, permiten algún tipo de comprensión más global de las necesidades en tanto personas de aquellos a quienes se pretende sujetos de asistencia - y en consecuencia- pueden ofrecer pistas para atender de un modo más integral a su satisfacción.

1- las condiciones cotidianas de la reproducción material, 2- el momento del ciclo vital en el que se encuentran los miembros de las familias 3- la ocurrencia de pérdidas afectivas (por muerte, separaciones, abandonos) 4- la relación con discursos hegemónicos acerca del trabajo, la asistencia y las responsabilidades del estado sobre estas cuestiones. 5- la importancia para las mujeres en la construcción de otros roles identitarios.

Para el análisis que sigue, en modo alguno debe interpretarse que los entrevistados han valorado en relación con un aspecto de manera excluyente, sino que, por el contrario, en las respuestas pueden expresarse uno o más de uno. Se debe considerar que los aspectos 3 y 5 aparecen ligados a la valoración de los programas de empleo, en tanto los otros tres corresponden de manera indistinta también a los de asistencia alimentaria.

  1. las condiciones cotidianas de la reproducción material. Así, en todos los casos, las respuestas expresan que si bien las prestaciones en bienes - en el caso de los programas alimentarios- o el dinero – en los planes de trabajo no alcanzan a satisfacer las necesidades de las familias, constituyen "una ayuda". Esta "ayuda" conjuntamente con el despliegue de otras estrategias (a menudo la combinación de la recepción de otros programas asistenciales y la realización de trabajos ocasionales) representan la posibilidad de reproducción material de estas familias, en torno de un mínimo de satisfacción de las necesidades más elementales. Transcribimos aquí algunos testimonios:

    "Es una salvación; porque si en la semana no pudiste conseguir nada, ni una changa, contás con una polenta o un arroz para hacerles [a los chicos] hervido o con leche". (Plan Vida)

    "El Plan Vida está bien pero si un chico tiene que vivir de eso no le alcanza (...). Es para salir del paso". (Plan Vida)

    "El plan me soluciona la alimentación de los chicos porque no tengo dinero para comprar. La caja me dura una semana y el resto del mes hago lo que puedo." (Plan Vida)

    "Es una ayuda que puedo combinar con el Vida. Todo viene bien porque lo sé usar. Nunca rechacé ninguno de los productos; y yo misma reparto recetas para que los otros aprendan a utilizarlos". (CAF, Promin)

    "Acá hay muchas familias que se salvaron con los 200$. Pueden pagar la luz, los impuestos. Imagináte que si no pagás la luz te la cortan. Antes que nada esto es una ayuda (...). Al menos 60$ podés gastar en el súper. La vida de nuestra familia cambió bastante desde que empecé a cobrar. Con esta plata te asegurás de pagar las cuentas y las cosas básicas." (Plan Trabajar)

    "Recibir el dinero a fin de mes es algo bueno, da seguridad aunque sea poca plata." (Plan Trabajar)

    "Lo que te pagan no llega a resolver el problema, siempre andás con el peso justo. Pero bueno, como no hay trabajo es importante esta ayuda. Cuando cobro lo del Barrios me sirve para pagar la luz, comprar la garrafa y pagar lo que sacamos fiado en el almacén.

    (Plan Barrios)

  2. Las que se fundamentan más específicamente en el momento del ciclo vital en el que se encuentra los miembros de las familias. En este sentido existe una evaluación positiva en relación con los programas de empleo en los dos momentos que constituyen el inicio y el fin de la edad productiva. Para los jóvenes que todavía están estudiando o que recién se integran al mercado laboral, la ayuda monetaria por más ínfima que sea, representa una colaboración para su familia. Para los adultos mayores que no perciben jubilación y/o tienen problemas severos de salud porque tienen plena conciencia de que están definitivamente fuera del mercado de trabajo. Algunos testimonios dan cuenta de lo antedicho:

"Esto no es una solución pero la ayuda, le permite colaborar con su hermana, aliviarla un poco, con el dinero que va a cobrar va a tener para los viajes, para sacar fotocopias, para comprarse alguna ropa". Muchacha de 19 años que vive con su hermana de 27 años y su hermano de 17 años (Plan Trabajar)

"Medianamente lo que recibe contribuye a solucionar su problema de trabajo, es muy poco lo que le pagan, sin embargo esta tarea le permite seguir estudiando. Muchacho 20 años vive con su mamá, papá y hermanos, todos trabajan. (Plan Trabajar)

Le habían hecho "una operación muy grande, me sacaron casi todo el estómago porque tenía un tumor..con esa cirugía no conseguía trabajo en ningún lado.."más mi trabajo es de albañil vio?"...cuando el cobra el Barrios, le sirve para pagar la luz, comprar la garrafa y pagar lo que sacan fiado en el almacén..." Hombre de 45 años, viudo con ocho hijos (Plan Barrios)

Por otra parte, la valoración es positiva también en las mujeres con niños pequeños que realizan tareas en su barrio o en instituciones tales como guarderías o comedores, porque el horario de trabajo reducido les permite estar más tiempo cerca de sus hijos y en el caso de desempeñarse en esas instituciones, cubrir además las necesidades alimentarias y en algunos casos recreativas de los niños. Las prestaciones alimentarias son concebidas también, de modo más positivo que en otros casos, por mujeres embarazadas y con niños que por su estado de gravidez no podrían –aunque quisieran - trabajar. Algunos testimonios:

"Soluciona sólo en parte su problema de trabajo...Sin embargo, se ve beneficiada con el trabajo porque al estar acá ella y sus hijos comen en el comedor, y es una incomodidad menos, además mientras ella trabaja puede ver que sus hijos están bien, uno en la guardería y otro en el jardín, donde juega con otros chicos". Muchacha de 20 años , separada, dos hijos (Plan Trabajar)

Refiriéndose a la CAF: "cuando no tenés nada, la caja te ayuda, porque por lo menos tenés una leche, un arroz..carne no tenés pero..". Prefiere recibir bienes o dinero porque "trabajar con la nena y la panza no puedo". Muchacha de 21 años, casada, embarazada y con un hija. (Promin)

Contrariamente, los programas de empleo son valorados negativamente por hombres y mujeres en plena edad productiva, porque a la insuficiencia que representa el ingreso para mantener a una familia, se unen las percepciones de que no es verdadero trabajo ya que no hay beneficios sociales (particularmente cobertura sanitaria), se carece de estabilidad y sobre todo en el caso de los hombres, no se tienen en cuenta las capacidades y saberes que han construido a lo largo de su vida laboral. En este sentido, aparece un sentimiento de frustración muy importante que refleja la desvalorización social de la que se sienten objeto (imposibilidad de mantener a la familia y desprecio por sus conocimientos y habilidades) Son en general estos hombres y mujeres quienes – sin desconocer la importancia para la reproducción cotidiana a la que apuntamos más arriba – evalúan la negativamente la asistencia alimentaria en relación con la posibilidad de trabajo. Algunos testimonios que expresan estas cuestiones:

J. aclara "es todo negro", le indigna que siendo un programa del gobierno no pueda gozar de los beneficios sociales dice que no tiene hospital, ni remedios y que esto es importante no sólo para él sino para su familia.

O. dice "aquí nos pagan sin recibos..no tenemos contrato"

D. "nosotros ganamos 200 pesos miserables y tenemos que agradecer y agachar la cabeza" Hombres de 63, 47 y 38 años. (Plan Trabajar)

"Se está desperdiciando gente" él es oficial albañil y podría hacer muchas cosas para mejorar el barrio, pero casi siempre las tareas se limitan a limpiar el zanjón, rellenar los pozos de las calles.. Hombre de 45 años. (Plan Barrios)

"Le dijeron que tenían que mejorar las condiciones del barrio, lamenta no poder desempeñarse como tractorista porque ese fue el oficio que él tenía, pensó que así con tractores iban a arreglar las calles y no "a pala nomás". Hombre de 68 años. (Plan Barrios)

Le gustaría "como mínimo tener un trabajo" levantarse temprano e ir a trabajar, no por un plato de comida sino saber que llega el día del cobro y puede comprarles a sus hijos lo que necesitan, ya sea un remedio o un par de zapatillas..muchas veces le gustaría cocinarles carne o algo diferente, una fruta, llevarlos a pasear. Mujer 36 años, cinco hijos. (Plan Vida)

Lo que falta es trabajo...habiendo trabajo este tipo de planes no tendría sentido, la mayoría de la gente no iría a buscar la leche. Hombre 35, años cuatro hijos. (Plan Vida)

  1. - la ocurrencia de pérdidas afectivas (por muerte, separaciones, abandonos) es un aspecto en relación con el cual también son evaluados los programas de empleo. En ese sentido, varios testimonios de hombres y mujeres que sufrieron la muerte de su cónyuge o algún hijo, subrayan la importancia de la relación intersubjetiva que favorece el ámbito del trabajo aún cuando el ingreso sea insuficiente, como un modo de superar la depresión ante la muerte de un ser querido. También en casos de abandono por parte de la pareja, que se combinan además con situaciones de extrema pobreza y la tenencia de hijos pequeños, se subraya que además de la ayuda económica, el trabajo provee de otro tipo de contenciones para afrontar esta situación. Al respecto se transcriben algunos testimonios:

    Después de la muerte de su esposa el había quedado "nulo, no servía para nada, la gente me decía que no podía seguir así pero yo no sabía que hacer, no quería hacer nada, ahora por lo menos hago algo". Viudo 45 años, ocho hijos (Plan Barrios)

    Una hija se suicidó se prendió fuego tiene 11 hijos el programa no le soluciona su problema de trabajo pero es una ayuda además la "ayudó a levantarse después de la muerte de su hija". Mujer 39 años. (Programa Trabajar)

    Afirma que su vida cambió totalmente desde su incorporación. Ella estaba sufriendo una crisis, se había separado de su esposo y viviendo con su madre, con tantos problemas estaba "medio loca", de esta manera se ve beneficiada tanto económica como psicológicamente. Mujer 21 años, una hija. (Programa Trabajar).

  2. - la relación con discursos hegemónicos acerca del trabajo, la asistencia y las responsabilidades del estado sobre estas cuestiones aparece muy claramente en aquellas respuestas que comparan los planes alimentarios con los de empleo y con el recuerdo de la percepción de dinero. Cuando nos referimos a discursos hegemónicos estamos aludiendo en primer lugar, a aquellos de la asistencia y la caridad que si bien tienen larga data, han sido reactualizados a partir de los procesos de exclusión redefiniendo los derechos en dádivas. Así la satisfacción de las necesidades de alimentación, vivienda, salud y educación si no pueden realizarse a través del mercado se convierten en prestaciones de los programas focalizados para quienes demuestren merecerlos. Quienes resultaron los perdedores del modelo tendrán que realizar "sacrificios y esfuerzos" para merecerlas en porciones mínimas y degradadas (casas baratas por autoconstrucción, salud de segunda mediante pago de un arancel, alimentos no elegidos para ellos y sus hijos, educación de baja calidad, etc). El fundamento del sacrificio como condición de la sobreviviencia , acompaña la preferencia por el trabajo en cambio de bienes y la crítica de ciertos programas que "malacostumbran" a quienes los reciben.

"Trabajaría todo el día y que me paguen un poco más. No es bueno que te regalen nada, tiene que ser sacrificio tuyo". ( Plan Barrios)

Es preferible recibir trabajo, con trabajo recibe dinero, con dinero compra bienes y no tiene que esperar que las cosas "le vengan de arriba, además si las cosas caen de arriba, no se sabe lo que cuestan" y así, no se les da un uso apropiado. (Programa Trabajar)

"Con el alimento la gente se malacostumbra". (Programa Trabajar)

"Es preferible que den trabajo porque sino la gente se malacostumbra". (Promin)

Con un sentido distinto, la preferencia aludida se complementa en otras respuestas con alusiones a la dignidad del trabajo y la calificación de los bienes como "limosna". En estos casos si bien es explícita la resistencia de los destinatarios a ser convertidos en objeto de asistencia y reivindican su condición de trabajadores, también podemos encontrar la relación con un discurso que se consolidó como hegemónico en la época de sustitución de importaciones de la mano de la ideología del peronismo relativo a la dignificación del trabajo que sigue manteniendo plena vigencia. A los testimonios transcriptos para ilustrar la disconformidad de hombres y mujeres en edad productiva con los planes de empleo que no ofrecen "verdadero trabajo" agregamos los siguientes de mujeres receptoras de alimentos.

"Tener trabajo hace que no nos sintamos que estamos pidiendo, recibiendo esa ayuda. Si uno tiene un sueldo digno no tiene que ir a pedir..conozco gente que sale a buscar trabajo y no encuentra". Mujer 39 años. Plan Vida

"Prefiere el trabajo, obtener lo que necesita con su propio esfuerzo no recibirlo como limosna". Mujer 36 años. Plan Vida

En lugar de gastar "tanta plata en ayudas" que hagan una industria así la gente puede ir a trabajar, no tiene que estar esperando que le den de comer y con lo que gana con su trabajo puede comer, vestirse, comprar remedios, salir, sin esperar de nadie. Mujer 27 años. Plan Vida.

5- la importancia para las mujeres en la construcción de otros roles identitarios aparece plasmada en el discurso de mujeres que realizan trabajos comunitarios en instituciones barriales, algunas de las cuales deben su origen a la creación de ollas populares como consecuencia de la situación hiperinflacionaria del año 89. Guarderías y jardines que se consolidaron con el esfuerzo del voluntariado durante muchos años y fueron recibiendo aportes de distintos programas asistenciales. El trabajo en estas instituciones aun con nula o muy poca remuneración tiene sin embargo, sobre todo cuando existen programas de capacitación, un gran valor para estas mujeres porque les permite construir su identidad en relación con otros roles además del de esposa, madre y ama de casa. Aparecen también como una oportunidad de establecer relaciones de mayor simetría con sus maridos.

Ambas dicen que el plan es una ayuda y que además del dinero les sirve para aprender "además de aprender es bueno estar ocupadas porque antes capaz se pasaban la tarde viendo novelas". Dos mujeres (Plan Barrios).

"Queremos que se nos reconozca por lo que somos trabajadoras comunitarias, con esa identidad queremos figurar". Coordinadora de Guardería .( Programa Trabajar)

"Me gusta el trabajo y me siento valorizada como mujer. El año pasado me dieron un diploma por estar en el Trabajar y para mi fue un reconocimiento". Madre cuidadora en una Guardería. (Programa Trabajar).

"A este laburo no lo dejo por nada. A mi me cambió la vida a partir del curso de agente multiplicadora de salud que hice en el 93...comencé a ver el afuera". Madre cuidadora en un CDI Promin que cobra a través del Programa Trabajar.

 

Para concluir

A través de la incorporación de las percepciones de los beneficiarios en la evaluación de estos programas se puede advertir, que las necesidades que ellos están expresando, no son de modo alguno sólo materiales. En algunos casos, su satisfacción aparece como efecto no previsto de la implementación de los programas y en otros, en cambio, como demanda insatisfecha.

A partir de esta primera constatación se advierte la fertilidad de la utilización de la evaluación cualitativa para redefinir el concepto de necesidades básicas, a partir de la percepción que tienen los destinatarios de sus necesidades.

Siguiendo a Heller (1978) es interesante señalar "que desde un punto de vista filosófico las necesidades concretas no pueden ser analizadas particularmente....cada sociedad tiene un sistema de necesidades propio y característico" y cita a Marx, quien sostiene que " el lugar ocupado en el seno de la división del trabajo determina la estructura de la necesidad o al menos sus límites".

En este sentido, una ampliación del concepto de necesidades básicas, si se escucha las voces de los destinatarios, incorporaría necesidades tales como: el sostén afectivo ante las pérdidas de seres queridos; la existencia de condiciones más satisfactorias para la crianza de los niños; el sostén económico para que los jóvenes puedan desarrollar un proyecto en su tránsito de la adolescencia a la adultez; el reconocimiento de las capacidades, experiencias, habilidades y saberes de hombres y mujeres adultos, en los que se funda la estima subjetiva e intersubjetiva de las personas, y la existencia para las mujeres, de otros horizontes para la conformación de la subjetividad, que complejizan los roles tradicionales socialmente adjudicados.

Cabe apuntar que en el análisis de las necesidades Heller (op.cit.) siguiendo a Marx distingue las "necesidades necesarias" de las "necesidades radicales". Estas últimas, no cuantificables fueron definidas por Marx como aquellas que sólo pueden ser satisfechas en una sociedad "de productores asociados", es decir en el comunismo. Ellas teóricamente supondrían todas aquellas que harían a la felicidad de todos los hombres sin encontrar más límite práctico que otras necesidades y sin otro límite ético que el imperativo kantiano.

En una obra posterior Heller (1996) apunta que las necesidades radicales no son exclusivo patrimonio de la "sociedad de productores asociados" imaginada por Marx, sino que encuentran expresión en los movimientos radicales destinados a satisfacerlas, pone como ejemplo el movimiento feminista "claramente, la opción por sistemas alternativos de necesidades puede ejercer influencia sólo de una forma – creando objetivaciones e instituciones tales que incluyan contra-alternativas de las existentes y que garanticen por tanto la posibilidad de que las necesidades existentes como mera manque (carencia) devengan projets (proyecto o plan)".

Desde luego que esta posibilidad resuena en términos de utopía, cuyo significado último la coloca como nunca alcanzable y sin embargo con el valor de un poderoso motor que aviva el deseo y la ilusión de operar transformaciones sociales.

Las expectativas, que aparecen reconocidas como legítimas para otros sectores sociales, no son incorporadas como básicas a la hora de diseñar, desde la concepción neoliberal, los programas focalizados. Nuestra propuesta consiste entonces en problematizar, a partir de la incorporación de la perspectiva cualitativa de evaluación, la cuestión de las necesidades y su satisfacción con el objeto de avanzar desde esta instancia, en la construcción de una sociedad más democrática, en la convicción de que los seres humanos somos mucho más que mera fuerza de trabajo. Desde esta perspectiva el horizonte de una vida integralmente mejor, no sólo está presente, sino que constituye una demanda legítima para todos los sectores sociales.

 

 

 

 

 

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Autor:
Lic. Liliana Raggio