La evaluación de programas sociales de hábitat y vivienda. Insumo para la formulación de Políticas Públicas

 

 

RESUMEN

Este trabajo recupera la experiencia en la asistencia técnica para la evaluación de programas sociales de hábitat y vivienda, implementados por organizaciones de la sociedad civil (aquellos programas alternativos impulsados por organizaciones intermedias que otorgan un rol significativo al componente social a través de la asistencia técnica en procesos de autoconstrucción progresiva y participativa), con el objeto de presentar sus resultados como un insumo significativo para el rediseño de las políticas públicas en el tema.

Nos preguntamos en que medida los programas habitacionales alternativos de autoconstrucción pueden ser superadores de los aspectos excluyentes de la política habitacional actual y cuáles son las características esenciales de este tipo de propuestas a fin de rediseñar esas políticas.

El trabajo describirá sintéticamente la metodología de evaluación utilizada, el Programa Social con el que se realizó la experiencia autoevaluativa y las conclusiones más relevantes obtenidas en ese proceso.

Se analizan estas conclusiones, en términos de lo que pueden aportar para reorientar las políticas públicas, con especial énfasis en las tensiones producidas en torno a la participación de los actores sociales involucrados y a la construcción de alianzas estratégicas para el desarrollo local y regional.

La hipótesis del trabajo es que el conocimiento acerca de las estrategias de las organizaciones sociales para legitimarse y dar respuesta a las necesidades de la comunidad, es una fuente importante para nutrir la planificación e implementación de políticas sociales más eficaces, con mayor protagonismo de sus destinatarios y que permitan construir redes sociales adecuadas.

Significa optar por un cambio general de enfoque sobre la resolución de los problemas sociales: no entenderla como la producción de hechos físicos, en este caso viviendas, destinados a resolver los problemas mediante su transferencia o imposición a los sectores que los padecen, sino como apoyo, acompañamiento y fortalecimiento de procesos de crecimiento social gestado y movilizado por esos sectores para superar sus problemas, como ellos los viven y sienten.

 

AREA DE CONOCIMIENTO

Desarrollo social, involucrando las temáticas de Vivienda Económica (o de interés social) y Problemas Sociales (pobreza, participación popular en organizaciones intermedias).

 

BREVE REFERENCIA AL MARCO TEORICO

La vivienda (necesidad sentida y acuciante) es también una manifestación de identidad de quienes la habitan, y por ello, la base concreta de distintas dimensiones de la vida humana: arraigo, protección, seguridad, intimidad, realización y, fundamentalmente, convivencia.

El acceso a la vivienda propia genera importantes cambios de índole personal y familiar, integrando a los hombres a una tradición común y modificando su visión del futuro, siendo condición básica para asentar la seguridad y libertad de los individuos.

La carencia de vivienda digna expresa la máxima indigencia material, después de la falta de atención de la salud.

En nuestro país el déficit habitacional es significativo, rondando (según estimaciones no oficiales) los casi 3.000.000 de viviendas. El panorama se agrava si observamos la distribución del mismo: sobre el nivel más bajo de ingresos (aproximadamente el 35% de la población) recae casi el 70% del déficit de vivienda.

Ahora bien ¿ que tipo de respuestas se ofrece desde las políticas habitacionales oficiales?

En los últimos años la búsqueda de una alta tasa de recupero y el rol subsidiario del Estado, han introducido modificaciones sustanciales en esas políticas.

Del último Censo Nacional, realizado en 1991, se desprende que en la Provincia de Río Negro en ese momento son 23265 los hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas, es decir, el 23% del total de habitantes de la misma.

En lo que se refiere al déficit habitacional, este alcanzaría a aproximadamente 50000 familias, de las cuales se estima que 29000 no estarían en condiciones de resolver su problema individualmente, ni a través de las operatorias oficiales de vivienda (cuyos ingresos mínimos requeridos al grupo familiar son cada vez más altos).

Es en este contexto que interesa el surgimiento de programas alternativos de vivienda económica que, respetando las estructuras sociales existentes en cada comunidad y el entorno construído, inducen procesos paulatinos de cambio hacia un hábitat digno, con componentes de capacitación y autoorganización.

Según sea la opción considerada, las respuestas a las necesidades habitacionales se enmarcarán en dos grandes corrientes:

a) soluciones planeadas desde fuera de los grupos objeto de ellas (sirvan como ejemplo la mayor parte de los planes oficiales de vivienda), o,

b) respuestas basadas en la potencialidad de esos grupos, en sus formas culturales y en sus modos de vida.

 

En el primer caso estamos ante una concepción de vivienda como "obra pública, llave en mano", que genera dificultades para que los sectores más carenciados puedan beneficiarse ampliamente. Al financiarse fundamentalmente unidades habitacionales completas, gran parte de las familias más pobres no pueden acceder a este tipo de programas. Se concibe a la política habitacional como prioritariamente generadora de empleo, descuidando de este modo el resto de los innumerables aspectos que involucra.

Los programas alternativos tienen por característica la progresividad o escalonamiento de la solución de las necesidades habitacionales, con el protagonismo de los beneficiarios en todo el proceso de resolución de su problema. Intentan dar prioridad en sus propuestas a los niveles de mayor carencia habitacional y social.

Significa optar por un cambio general de enfoque sobre la resolución de los problemas sociales: no entenderla como la producción de hechos físicos destinados a resolver los problemas mediante su transferencia o imposición a los sectores que los padecen, sino como apoyo, acompañamiento y fortalecimiento de procesos de crecimiento social gestado y movilizado por esos sectores para superar sus problemas, como ellos los viven y sienten.

Esto equivale a optar por la noción de solución de vivienda como servicio de apoyo social por sobre la noción de solución de vivienda como obra pública.

A partir del cambio en el modelo de funcionamiento del Estado nacional, cuyo punto de inflexión podríamos ubicar entre los años 1989/91, y enmarcada en las profundas modificaciones que sufrieron las distintas políticas públicas, la de vivienda no fue la excepción. Las políticas públicas habitacionales excluyen a los sectores más pobres de la población, sin que se implementen otras alternativas desde el ámbito oficial para ese sector social, más que como políticas residuales, ya que los niveles de ingreso de los grupos familiares requeridos para postularse a los planes oficiales de vivienda aumentaron paulatinamente.

Los programas habitacionales alternativos (que ya fueron descriptos genéricamente) se encuentran efectivamente dirigidos a dar respuesta a las necesidades habitacionales de los sectores más pobres de la población y son, además, una propuesta más económica y más integral para atender esa necesidad.

Son una respuesta más integral en tanto: a) consideran la necesidad física de vivienda, pero la entienden como un aspecto sectorial de un problema general de desarrollo que contempla además otras necesidades (empleo, capacitación, convivencia, etc.), y la posibilidad de que éstas sean resueltas total o parcialmente a través de ese proceso de resolución habitacional; b) favorecen la posibilidad que las comunidades de pobladores fortalezcan su identidad social a través de la participación de los mismos en la construcción de respuestas a sus problemas.

 

OBJETIVOS

Se pretende que, a través de brindar asistencia técnica a grupos de programas sociales de la provincia de Río Negro (para que mediante la incorporación de mecanismos autoevaluativos y correctivos puedan optimizar su funcionamiento y lograr de manera eficiente sus objetivos), se obtengan, en la comprensión de sus estrategias y fortalezas y debilidades insumos significativos que puedan presentarse como criterios orientadores para el rediseño de las políticas públicas en el tema.

De acuerdo a los objetivos propuestos se diseñó un sistema de evaluación acorde a las características de los grupos que conforman estos programas, abierto a las modificaciones que fuera demandando la situación particular de los mismos.

 

PRESENTACIÓN DEL CASO

Características del programa para el que se realizó la asistencia técnica

Hace poco más de doce años, un grupo Diocesano de la provincia de Río Negro, respondiendo a un llamado del aquel entonces Obispo Monseñor Miguel Esteban Hesayne, decide iniciar acciones que ofrezcan una nueva posibilidad de "levantarse levantando su vivienda" (como lo mencionan sus estatutos) destinadas a los sectores más marginales de la provincia. Actualmente, más de 300 familias rionegrinas han resuelto o se encuentran en vías de resolver su problema habitacional a partir de la acción de este programa.

El Programa Un Techo para Mi Hermano presentó la necesidad de contar con metodologías de autoevaluación participativas, organizadas y sistemáticas de manera que pueda efectuar sus Evaluaciones Correctivas, Identificar sus núcleos problemáticos, pensar alternativas de solución y ejecutar las mismas. En síntesis, optimizar el funcionamiento de la organización y continuar con su tarea social.

Los destinatarios directos de este trabajo han sido los casi 300 hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas de los 14 grupos que conforman el Programa de Autoconstrucción por Ayuda Mutua "Un Techo Para Mi Hermano" dependiente de la Diócesis del Alto Valle de la Provincia de Río Negro. Familias que en su totalidad quedan excluidas de las políticas oficiales de vivienda.

Es un programa habitacional de rehabilitación y desarrollo de comunidades marginales en la Provincia de Río Negro, cuyo objetivo es facilitar que los sectores sociales con grave deterioro socioeconómico accedan a una vivienda digna. Su meta es brindar a esas familias y sector social la posibilidad de "levantarse ellos mismos levantando su vivienda, fomentando y respetando su protagonismo durante toda la acción y en todos los aspectos: organizativo, constructivo y administrativo". El apoyo que brinda el Programa es el relacionado con la gestión del financiamiento y asistencia técnica en lo constructivo y en lo social.

El Estatuto del Programa fija como beneficiarios: "Aquellos pobladores más necesitados, que no tengan la posibilidad de acceder a las operatorias oficiales de vivienda y que aporten su trabajo".

Con esta definición se establecen las condiciones que deben reunir los pobladores para ser incluidos en el Programa, y se define un perfil socioeconómico y cultural de los mismos.

Si consideramos que en la Provincia de Río Negro, las operatorias oficiales de vivienda establecen como requisito el contar con un ingreso mensual estable (para asegurar el recupero de los créditos) un sector importante de población (trabajadores temporarios, cuentapropistas, empleadas domésticas, trabajadores inestables, trabajadores rurales y desocupados) queda excluída de ellas. A este sector excluído por su deterioro socioeconómico está dirigido el Programa Un Techo para Mi Hermano.

Según información brindada por técnicos del Programa, el porcentaje actual de jefes de familia desocupados alcanza el 80 % del total. Encontrándose el 20 % restante en condiciones inestables de empleo (changarines, cuentapropistas y empleadas en servicio doméstico).

Si a ésta situación laboral agregamos la característica habitacional que los lleva a incorporarse al Programa (ausencia de vivienda propia u ocupación de vivienda en malas condiciones de habitabilidad) podemos afirmar que el 100 % de los beneficiarios representan Hogares con Necesidades Básicas Insatisfechas (NBI) y se encuadran dentro de la categoría de Pobres Estructurales (provienen de hogares pobres, en situación de marginación socio -económica y cultural).

El Programa está integrado por grupos distribuidos en las siguientes localidades de la Provincia de Río Negro: Viedma (San Javier), Cipolletti, Villa Regina, San Carlos de Bariloche, Maquinchao, Valle Azul, Luis Beltrán, Fernandez Oro, Ingeniero Huergo, Mainqué, Cinco Saltos, Cervantes, General Roca.

La propuesta del programa es que la crisis habitacional que padecen estos sectores sociales no es un problema coyuntural ni que se resuelve sólo con la construcción de viviendas, todas las acciones realizadas tienden a la promoción humana y al desarrollo de las capacidades autogestionarias de cada grupo participante, fomentando la resolución de los propios problemas individuales y/o grupales. Asimismo se constituyen en multiplicadores de la experiencia frente a otros grupos de similar situación socio-económica y habitacional.

La metodología de trabajo es la de conformar grupos pequeños, de alrededor de veinte familias, que realizan distintas actividades para la obtención de los lotes y la financiación de parte de la vivienda. Estos grupos son coordinados por dos técnicos del programa, uno constructivo y otro social, y levantan sus viviendas por esfuerzo propio y ayuda mutua. Una vez construídas las mismas se distribuyen al interior del grupo.

 

 

 

DISEÑO DE LA EVALUACION

Dimensiones de análisis - Estrategias de relevamiento

La estrategia central de la que se partió para analizar el concepto "autoevaluacion " es que quien no conoce la situación en que vive, dificilmente pueda actuar sobre ella. A partir de esta premisa se entiende que la metodología utilizada incorpora a los pobladores y técnicos del programa en todas las etapas del proyecto.

La estrategia de autoevaluación involucra tres niveles:

  1. El de los "productos" concretos o materiales del Programa: se refieren específicamente a aspectos cuantitativos y cualitativos de las viviendas que se construyen, incluyendo cuestiones relacionadas a los servicios y al medio ambiente.
  2. El de los "procesos" referidos a: la Promoción Social de los pobladores y los aspectos socio organizativos de la estructura del Programa.
  3. El de los "impactos" indirectos del Programa en el ámbito regional en el cual tiene incidencia.

Se analizan los cambios sociales y materiales que el Programa promueve en las comunidades y grupos locales donde opera, esto es evaluar los resultados e impactos ocurridos en el escenario del Programa y compararlos con los resultados esperados; y también, el proceso que acompaña a la implementación del mismo y que de algún modo permite identificar información adicional para explicar e interpretar esos resultados obtenidos.

Para ello, la metodología incluye dos enfoques evaluativos que se complementan: uno, desde lo cualitativo aspirando a reconocer los procesos educativos, que refieren a campos de información de esa naturaleza; y otro, cuantitativo que pretende describir los productos (viviendas) del Programa.

En este último sentido, la evaluación no se plantea la construcción de índices complejos de tratamiento cuantitativo, en que se ponderan y combinan mediciones de variables e indicadores muy diversos. Al implicar inevitablemente en su construcción opciones valorativas (nunca objetivas), éstas requieren consensos intersubjetivos previos entre los evaluadores y los integrantes del Programa para que aquellos índices sean efectivamente aceptables y útiles al usuario. Desde aquí, la perfección no estará en el instrumento prediseñado, sino en los consensos intersubjetivos que surjan de la discusión del mismo.

Las evaluaciones son por naturaleza instrumentos fundamentales para que las consiguientes tomas de decisiones sean lo más racionales posibles. Lo que se pretende es producir información pertinente, comunicable, creíble, para el Programa que es el que posee la capacidad de tomar decisiones en relación a su propia marcha.

Por ello se trata de un proceso de autoevaluación, con activa participación de los distintos actores involucrados, que analizarán que es lo que les sirve de esta tarea, ya que el instrumento de evaluación debe responder a aquellas preguntas que se hace el Programa para sus tomas de decisiones concretas, sobre la base de su experiencia particular.

"Los contenidos e instrumentos específicos de la evaluación deben ser diseñados a la medida de los usuarios" .

En el marco de las necesidades concretas a satisfacer con la aplicación del instrumento de autoevaluación, a las condiciones de aplicabilidad del mismo y a los ajustes que fue sufriendo por los acuerdos con los miembros del Programa, se describirán los aspectos que se propuso estudiar.

Luego de cada uno de ellas se indica el ámbito del Programa sobre el que se aplicará y la estrategia de relevamiento respectiva.

Primer nivel:

1 - Vivienda:

Se parte de un concepto más amplio que excede al de la vivienda como mero refugio físico, incluyendo: infraestructura auxiliar, instalaciones y servicios para la comunidad necesarios para una mejor calidad de vida; calidad de materiales, tecnología utilizada, disponibilidad de servicios internos, control de la vivienda, y el lugar relativo y ambiental. El relevamiento de esta información referida al primer nivel mencionado, describe los resultados físicos del programa, los productos tangibles.

Si bien como este no es el eje del proceso autoevaluativo, es una condición necesaria para saber en que modo el programa brinda una respuesta concreta a una necesidad de vivienda, que es por la que se convoca a los pobladores a participar del mismo.

 

Segundo nivel:

2 - Historia y Ubicación Contextual:

Remite a la historia del programa contada por sus protagonistas, a la construcción de sentidos que han ido realizando los distintos actores sociales que participan del mismo.

Se analiza el contexto en el que operan las ONG, en cuanto al proceso de hábitat popular y a algún tipo de relación directa o indirecta con lo que realiza el Estado. Es observar que papel juega el Programa en su contexto teniendo en cuenta que su historia atraviesa distintas etapas.

En esta etapa surgen categorías de análisis producto de la comprensión que tengan de su propio proceso, que sirven de guía en las otras dimensiones.

Los campos de información a relevados se refieren a:

  • Origen del Programa: actores sociales intervinientes, vínculos previos, iniciativa de la articulación, obstáculos percibidos;
  • Cronogramas de etapas, avances, productos, resultados intermedios y discusiones relevantes del Programa;
  • Actores sociales (grupos de pobladores, técnicos, voluntarios) que van ingresando o saliendo del Programa;
  • Situaciones, coyunturas y eventos significativos del contexto referidos fundamentalmente al hábitat popular (en el inicio del Programa, durante los doce años de funcionamiento y actualmente);
  • Problemas y obstáculos reconocidos en el proceso;
  • Respuestas o estrategias que se utilizaron para intentar resolverlos (por ejemplo, relaciones con otros actores sociales);
  • Efectos resultantes de dichas estrategias.

La técnica utilizada es el Histograma desarrollado por FLACSO, como instrumento para el análisis de los obstáculos, de los facilitadores y de las respuestas implementadas e identificadas por los participantes del Programa. "La forma más confiable de recoger la información pertinente en algunos campos predominantemente cualitativos es a través de jornadas de evaluación conjunta, participativa, de actores sociales diversos".

El ámbito de aplicación esta dado por la coordinadora, los técnicos y la secretaría ejecutiva del Programa en forma conjunta.

 

3 - Promoción o desarrollo social:

Es de singular relevancia en este punto el proceso que permita arribar a acuerdos entre los distintos estamentos del programa respecto de que entienden por la promoción humana, definida en sus estatutos como la misión última de toda su actividad.

Esto motiva pensar inicialmente en analizar esta dimensión a través del grado de densidad del tejido social de los grupos, descripto a través de la actuación de los grupos para dar respuesta a necesidades comunes, la capacitación, y la convivencia.

La reflexión respecto de esta dimensión es guíada por las categorías relevantes surgidas en la elaboración de su reconocimiento histórico y permite a su vez, identificar las distintas perspectivas que pudieran tener los distintos actores sociales involucrados.

Se realizan una serie de encuentros con la Secretaría Ejecutiva y los técnicos del Programa, con el objeto de construir consensuadamente estas definiciones mencionadas. Luego de ello, se trabaja con las conclusiones obtenidas en los distintos ámbitos del Programa, a través de instancias grupales recogiendo y compartiendo la información resultante.

Se triangula la información obtenida grupalmente con relatos orales de distintos pobladores (ámbito de aplicación), intentando abarcar la posible diversidad de situaciones de los distintos grupos participantes (urbano, rural; padres escolarizados, no escolarizados; nacionalidad, etc.) observando de ese modo la presencia de otros aspectos intervinientes. El análisis del microcosmos de algunos pobladores permite cotejar aquella información obtenida en el ámbito de lo grupal.

 

 

 

4 - Consolidación de la organización:

Analiza el desarrollo alcanzado por el Programa teniendo en cuenta el nivel de institucionalización, el carácter democrático de sus prácticas internas y el grado de autogestión. Se incluye el análisis de la relación de la organización con el ámbito religioso del que surge y forma parte.

El tipo de estructura organizativa debe pensarse en directa relación con el objeto del programa, con el contexto con el que se relaciona y con sus estrategias de supervivencia.

Se consideraran inicialmente: la Institucionalidad alcanzada por el Programa según el grado (personería jurídica, reconocimiento), la representatividad de los pobladores en la organización, la sistematización de su propia información, la democracia de su funcionamiento interno, la gestación de la conducción, la renovación de la misma, la formación de dirigentes y los espacios de participación comunitaria (generados por los distintos ámbitos, pero fundamentalmante por los directivos).

También se incluye lo relacionado a la autogestión y la capacidad decisional (Quiénes toman qué decisiones y respecto de qué temas? Cuál es la instancia decisiva en la planificación y control de actividades? La organización resuelve por sí misma sus dificultades?), la capacidad de ejecución (Se planifica? Se lleva a cabo lo que se planifica?), y su relación con organismos públicos y con otras ONG.

Se realizan entrevistas con informantes claves y el estudio de información secundaria del Programa (actas de asambleas, de reuniones, etc.), abarcando los distintos ámbitos descriptos y diferenciando la información que se obtiene por cada uno de ellos.

 

 

IMPLEMENTACION DE LA EVALUACION

 

Estas actividades constituyeron una valiosa experiencia de intervención y capacitación de los técnicos del programa. Fundamentalmente en este punto, el conjunto del Programa ocupó un espacio de toma de decisiones acerca de las variables e indicadores a incorporar en la evaluación permanente del mismo. Se discutieron cada uno de los puntos y su fundamentación como dimensión evaluativa (sentido, oportunidad y construcción de esas dimensiones o categorías).

Primer nivel:

  • Vivienda

El Programa contaba con información muy precisa sobre los aspectos constructivos y financieros relacionados a la habitabilidad, es decir a las viviendas.

En este sentido, y por la focalización de la presente ponencia no pretendemos explayarnos en este aspecto, aunque se cuenta con la documentación disponible para su cotejo. La información se refiere a las distintas dimensiones (ya mencionadas) entre las que se cuentan como relevantes: calidad, tecnología utilizada, costos, control de la tierra y la vivienda, los ámbitos comunitarios y el entorno ambiental, costos y finaciamiento, y tiempos de construcción.

Se destaca lo referido a los costos de construcción, ya que el valor de las viviendas por metro cuadrado se encuentra muy por debajo de los ofrecidos en operatorias oficiales y su valor estimado de mercado es congruente con estos costos.

 

Segundo nivel:

  • Historia y Ubicación Contextual

Se reunieron con el equipo evaluador más de cincuenta personas, destacándose la presencia de representantes de casi todos los grupos de pobladores (terminología utilizada por el Programa), incluidos aquellos que culminaron la construcción de sus viviendas hace ya algunos años.

El Histograma permitió percibir la trayectoria del Programa. Los grupos más recientes conocieron el origen del mismo y los mayores esfuerzos de los primeros grupos ya que estos no contaron inicialmente con financiamiento alguno y demoraron hasta cinco o seis años en ver terminadas sus viviendas. Esos grupos más antiguos que dieron origen al Programa en los años 1986/1987, evidenciaron su pertenencia al mismo a pesar de haber concluído el producto físico de la vivienda.

La comprensión de la historia propia permite reforzar la identidad del Programa y poner en común fragmentos de información que suele estar desigualmente distribuida entre distintos actores, avanzando en la adecuada caracterización e interpretación de los hechos y actores involucrados en cada instancia, es decir, en la evaluación del proceso.

 

 

Se identificaron tres etapas significativas: Fundacional (84-89), de Consolidación (90-93) y la actual (quizá por ello más difícil de definir) a partir del financiamiento de grupos por parte de líneas estatales que además imponen sus propios tiempos más acotados que los que utilizaba el Programa cuando dependía del financiamiento internacional.

Se observó aquellos elementos que no han cambiado y que de algún modo constituyen la identidad del Programa "Un Techo para Mi Hermano": la promoción humana como objetivo central del mismo; la identificación de los beneficiarios como aquellas familias y sectores sociales que por su condición estructural han vivido experiencias de exclusión en cuanto a la vivienda; la jurisdicción provincial; y, la metodología de trabajo apoyada en la autogestión y la autoconstrucción por ayuda mutua.

No fue trámite fácil en la coordinación de la actividad, que aparecieran los problemas que aquejaron en su momento al Programa, aunque sí surgieron con mayor claridad los que lo hacen actualmente. Esta información permite rediseñar los pasos a seguir y prioritariamente se refirieron a: la definición de la promoción humana (se amplía más adelante), la posición del Programa frente a las exigencias de plazos prevista por los actuales financimientos de origen estatal, las reglamentaciones y su cumplimiento en los grupos de autoconstrucción, la participación de los pobladores en la toma de decisiones que no cumple las expectativas previstas inicialmente y la capacitación de los técnicos (fundamentalmente los sociales, que en su mayoría no son profesionales).

Esta estrategia se utilizó -además- como sensibilizadora para comprometer a la organización en el proceso autoevaluativo.

  • Promoción o Desarrollo Social

Desde la concepción ya expuesta de que se trata de un método de diagnóstico colectivo a través del cual se pretende desarrollar una reconstrucción consensuada e intersubjetiva con el aporte de los distintos actores involucrados en el Programa, la definición tanto en términos teóricos como operacionales es objeto de análisis con los distintos ámbitos del Programa "Un Techo para Mi Hermano".

La interpretación de la promoción humana o social advertida en la realización del Histograma perfiló distintas concepciones que se analizaron en búsqueda de ese consenso intersubjetivo en la instancia mencionada.

Algunas dimensiones relevantes son: la asociación comunitaria, la capacitación, la propia percepción de los pobladores de su situación actual en relación a la previa a su incorporación al Programa.

Sin embargo, la mayor riqueza y debate se centró entre los distintos grupos de ejecutores del Programa. El concepto que dio origen al programa se vinculaba directamente a los intereses de quienes fueron sus fundadores. Cuando se pensó en promoción humana o social, se estaba en el marco de la acción política con un sentido evangelizador. Este fin ultimo era compartido por esos miembros fundadores, aunque no se trataba de una exigencia para la participación de los beneficiarios.

El Histograma reveló que en el crecimiento del programa se incorporaron un importante número de técnicos tanto sociales como constructivos, que manifestaron y manifiestan su acuerdo con la misión organizacional en términos de acción política, pero no desde una perspectiva evangelizadora.

 

 

Esto desvirtúa un tanto la certeza de la polisemia reglamentada que se tenía hasta ese momento. Es decir, no son compartidos los mismos significados respecto de los mismos significantes. Si bien se mantiene compartida la idea de promoción humana vinculada al cambio social, no es claro cuál es el eje de las acciones: las viviendas y por añadidura lo autogestionario? o, las viviendas para...?

En la comprensión de la dificultad de conducir organizaciones con objetivos complejos, la búsqueda se orientó a encontrar los canales de comunicación necesarios para explicitar la problemática.

Como se verá en la dimensión del desarrollo organizacional, una forma de control que se encontró es la de incentivar la participación más activa de los pobladores (beneficiarios) en la ejecución del programa y en las discusiones referidas a la toma de decisiones.

 

  • Consolidación de la organización

Las categorías surgidas más relevantes han sido las siguientes:

(se presentan en términos de tensiones, de modo de facilitar su comprensión, de desarrollarlas en el proceso y porque reflejan mejor la perspectiva de los distintos actores involucrados)

Voluntariado vs. Técnicos rentados:

Del Histograma y del debate respecto de la concepción de promoción social, fundamentalmente en las dos primeras reuniones del grupo de técnicos del programa, surge esta especie de dilema. Los fundadores voluntarios y comprometidos desde su ámbito religioso sostienen desde allí lo que podría denominarse la mística del programa. La inserción de los técnicos más recientes, sostiene que el compomiso no puede ser real si el programa es una tarea secundaria y de "fin de semana" y no el medio de vida de quienes participan en él. Esto evitaría una de las debilidades observadas a lo largo de la historia del programa, referida a la discontinuidad y entradas y salidas de los técnicos que acompañaban a los grupos de pobladores.

Ambito religioso vs. Organización civil (dependencia):

Esto reedita la discusión referida a la promoción humana vinculada a la evangelización y por ende el programa al ámbito religioso del que surgió; y la promoción vinculada a la acción política más específica y a una organización independiente de ese ámbito religioso.

Como consecuencia de este proceso participativo, se puso en discusión el encuadre jurídico administrativo del programa, evaluándose ventajas y desventajas de la dependencia que se tenía del Obispado del Alto Valle. Cabe aclarar que tal análisis constituyó un punto central, dado que por el origen del programa, discutir este punto ponía en tensión la identidad del mismo.

 

 

 

Centralización vs. Regionalización (estructura organizativa):

Debía buscarse un modo de organización que fortaleciera al programa, a la vez que pudiera resolver la ausencia futura de estos dos líderes, y de las funciones que estos desempeñaban.

Esto derivó luego de intensas jornadas de trabajo con los distintos ámbitos de la organización, en el debate acerca de transformar la estructura piramidal vigente en una estrucutra regionalizada, con cierto grado de autonomía de estas regiones.

Sin embargo esto planteaba cuestiones para resolver: la posible generación de desigualdades entre regiones, con mayor eficiencia de algunas; el modo de sostener la identidad provincial del programa (la búsqueda de instancias conjuntas como la Asamblea), cuyo financiamiento complejiza por el tipo de proyectos que se llevan a cabo en este último período.

La horizontalización en la toma de decisiones implica la búsqueda de mecanismos de mayor participación real de los propios beneficiarios, que al momento no parece pasar de instancias donde son informados sin mayores posibilidades de control respecto de las decisiones que luego los involucran directamente.

Tiempos propios y de los financiadores:

Otra subdimensión analizada en este punto es el del financiamiento integral del programa. Tal como se indicara en el Histograma, un punto de inflexión en el programa es el paso del financiamiento de organizaciones no gubernamentales internacionales a las operatorias financiadas por el Estado nacional, que se ofrecen como políticas residuales ante la exclusión ya descripta de las operatorias oficiales que involucran el mayor presupuesto en el área.

Esto supone una primer decisión referida a aceptar o no aceptar las condiciones impuestas por este último tipo de financiación que reorienta el perfil del programa.

En un principio los grupos debían obtener por sus esfuerzos el 50% del valor de sus viviendas para luego recibir préstamos obtenidos de estos organismos internacionales para llegar a la terminación de las mismas. Estos préstamos debían devolverse para poder iniciar la tarea constructiva en otros grupos, en un fondo solidario. Estos tiempos (de tres a cinco años, a veces más) se compadecían con el acompañamiento técnico de un proceso autogestionario que implicaba capacitación y consolidación de los grupos de pobladores. Era el camino trazado para la búsqueda de la promoción humana.

En el año 1993 comienza a reducirse el acompañamiento de fondos de origen internacional que le permitían al programa utilizarlos de este modo. Al mismo tiempo comienzan a gestarse programas nacionales que financiaban la construcción de viviendas a través de la administración de entidades intermedias. Sin embargo, las condiciones son otras. Los tiempos de construcción son mucho más acotados (seis meses por etapas), en muchos casos son subsidios sin devolución o la misma es dirigida a alguna entidad bancaria y no al programa; si bien se prevé el pago para los técnicos del programa, no prevé fondos para las actividades comunes del programa (organización de Asambleas, reuniones provinciales de técnicos, mantenimiento de la sede), entre sus características más distintivas.

Resulta claro que esto obliga al programa a una primera decisión, referida a la aceptación o no de estos financiamientos. Esto reedita el tema de voluntarios o pagos en cuanto a la tarea de los técnicos y de ello su compromiso con el programa, destacándose diferencias entre los miembros originarios y los de más reciente incorporación.

Además, esto modifica la perspectiva de la autogestión y de la promoción humana, ya que no se compadecían los tiempos necesarios para ello con los impuestos por la financiación estatal.

Esto llevó al programa a diseñar estrategias que permitieran sostener la relación de los grupos de pobladores con el programa, más allá de la culminación de sus viviendas o de alguna etapa de las mismas. Motivó la búsqueda e incorporación a otros programas, ya no sólo de viviendas y hábitat, sino también referidos a capacitación laboral (Proyecto Joven), capacitación comunitaria (Programa de Capacitación a Distancia de Gestión en Organizaciones Comunitarias del CENOC), microemprendimientos, apoyo a grupos vulnerables, entre los más destacados.

 

RESULTADOS Y CONCLUSIONES

En el diseño inicial se pensó como una evaluación global o integral, con un Primer Nivel descriptivo respecto del producto físico del programa a trvés de una metodología cuantitativa; advirtiendo en el proceso que las preguntas realizadas por el Programa Techo se referían fundamentalmente al sistema organizacional, y no al producto (viviendas). No era el objeto de evaluación para el programa el número de casas construídas, sino el funcionamiento de la propia organización en pos de los cambios posibles y de la concreción de los propósitos que van más allá de esos productos, y de los que estos serían el medio elegido, y no el fin.

Se centró la atención en el sistema y en su proceso, más que en el resultado, como producto físico, combinando nuestro interés de la puesta en marcha de un proceso de evaluación "alternativo" con las necesidades de búsqueda del programa evaluado.

Estó obligó a la reflexión respecto de si la focalización descripta permitía sostener las preguntas más relevantes. Lo que sigue es: relevante para quién? Qué realmente le interese a quién? Nuestro marco conceptual permitió desarrollar una estrategia que fuera operativa, en el marco de la limitación de los alcances de un proceso evaluativo a partir de la interacción constante con el programa y con su interés. La guía en estas decisiones es como fue dicho, la utilidad de la información y su posterior utilización real; en el marco del diseño metodológico ya descripto.

Los resultados concretos para el Programa, al finalizar el proceso, pueden sintetizarse de este modo:

Nueva estructura organizativa: Inicialmente el Programa poseía una estructura centralizada con sede en J.J. Gómez de la localidad de General Roca, que dio paso a una de tipo regionalizada, y por ende descentralizada. Esto modificó a su vez, el proceso de toma de decisiones. En esta modificación de la estructura organizativa del programa, se pasó de una piramidal, con un sistema de toma de decisiones más verticalizada como la descripta al indicar los ámbitos de aplicación, a una estructura que combina verticalidad y horizontalidad en la regionalización, con cierta autonomía de estas regiones y con la dificultad de conseguir sostener las instancias provinciales. Y la consiguiente preocupación por la identida del programa.

Esto definió a su vez un posicionamiento más decisivo de los técnicos incorporados más recientemente al programa, que asegura cierta continuidad y estabilidad mayor que estar asentados sobre el voluntarismo que propiciaba continuos cambios en los participantes de la implementación del programa.

Nueva estructura jurídica del programa: Al momento de iniciar las actividades, "Un techo para mi Hermano" dependía del Obispado Alto Valle de Río Negro. Actualmente se ha transformado en una Asociación Civil sin fines de lucro, con personería jurídica propia.

Se definió mantener una relación directa con el ámbito religioso del que surgió, pero se está transformando en una organización con independencia jurídica, al concretarse su personería jurídica como asociación civil sin fines de lucro. La consolidación incipiente en el contexto del Tercer Sector en el país ha sido sin duda una contención y orientación

Autoevaluación participativa: En el término del proyecto se fortalece y optimiza el funcionamiento de los actuales grupos de pobladores que participan del programa Un Techo para mi Hermano.

Se incorporaron instrumentos técnicos de autoevaluación sistemática.

De acuerdo a los objetivos propuestos se diseñó un sistema de evaluación acorde a las características de los grupos que conforman el programa, abierto a futuras modificaciones según lo demande la situación de los mismos.

La ejecución de las actividades programadas permitió identificar obstáculos y núcleos problemáticos que afectaban al Programa, fundamentalmente en aquellos aspectos referidos a la estructura organizacional y de toma de decisiones tal como fuera descripto.

La participación de los pobladores y técnicos en todas las instancias del proceso de evaluación constituyó en sí misma una experiencia de capacitación en tanto mirada interna de los propios procesos y planificación de medidas correctoras consensuadas.

Esta es la etapa en que se encuentra el programa. En busca de una mayor dinámica a fin de adaptarse a la cambiante realidad sin perder de vista su misión.

 

APORTES A LA FORMULACION DE POLITICAS PUBLICAS

Las reglas que disciplinan cada discurso, surgen de las funciones específicas de cada grupo, en este caso desde la Universidad y desde el Programa, y la Autoevaluación se transforma en un espacio social de construcción de sentido. Esto significó que el proceso no era el de "llevar" el saber académico a grupos que habitualmente no tienen intercambio con esta organización. Por el contrario, debió adaptarse el lenguaje y las referencias a lo conceptual desde lo que nos mostraba como saberes propios esa organización. De no ser así, no podría haberse generado la vinculación de modo tal que pudiera ser aprovechada por esa organización, y que a la vez, resultara una instancia de aprendizaje para el equipo.

Despojarse estratégicamente del conocimiento formal para llegar al momento en que el concepto y la experiencia pueden convertirse en producción de sentido, fue el mayor desafío para este equipo de trabajo. Políticas que ignoren esto seguirán recibiéndose por sus "beneficiarios", más como recursos producto de las necesidades de continuidad política de quienes ocasionalmente toman las decisiones en el tema, que como respuestas válidas a sus necesidades.

Si bien se reconocen las recomendaciones de las agencias internacionales de abandonar la construcción de viviendas "llave en mano" y dedicarse a estrategias facilitadoras, sumado a la presión ejercida por estos sectores de base, el Estado nacional y provincial no ha mostrado modificaciones en su política. Probablemente los intereses privados y las estructuras administrativas rígidas sean los principales obstáculos.

Estas estrategias en la producción de viviendas mantiene como se observó en la evaluación otras ventajas comparativas en relación a los conjuntos habitacionales masivos entregados "llave en mano":

Economía de recursos. El Estado subsidia viviendas que luego en el mercado están muy por debajo de ese valor, mientras en estos programas las viviendas mantienen una relación real entre sus costos y su valor de mercado.

Evita segregación socioeconómica. Los pobladores se reúnen con pares en términos de necesidades sociales, se reubican en espacios físicos cercanos a sus posibles fuentes de trabajo y asumen un alto grado de pertenencia para con el barrio.

Proteje la red de relaciones sociales de los vecinos. Se fomenta con estos Programas redes y lazos de solidaridad entre vecinos y familiares, alteradas cuando se los traslada a conglomerados urbanizados masivos.

Cuidado del medio ambiente. La identificación con su hábitat permite una mejora sustancial en la responsabilidad que se asume frente al medio con el que interactúan.

Es deseable el reconocimiento de estas organizaciones de sus posibilidades de fortalecerse a partir de la articulación de redes sociales. Para ello se hace necesario un primer paso, que es el reconocimiento que del Sector debe considerar el Estado. La incipiente convocatoria de los municipios de la Región a la conformación de Consejos de Desarrollo Local con la participación de organizaciones de la sociedad civil puede leerse como un intento en este camino. De cualquier modo, debe esperarse para saber si realmente se tratará de un proceso de incorporación de estas organizaciones a la toma de decisiones respecto del destino de los fondos públicos en términos de políticas.

La resonancia multiplicadora de las palabras y de los hechos es posible en la articulación de las formas reticulares que lentamente se van construyendo.

Es necesario un proceso sostenido de acumulación de capital cultural, informacional y simbólico por parte de estas organizaciones, que favorezca su construcción identitaria en la búsqueda de mayor protagonismo como actor social y de reasegurar su supervivencia.

Esta tarea nos aproxima a una red social que, con distintos grados de visibilidad nos vincula a organizaciones en diferentes momentos de su desarrollo, con diversos grados de formalización y complejidad. Pensar en perspectivas de futuro, nos lleva a vislumbrar posibles instancias de acompañamiento, de asistencia técnica, de capacitación y de investigación, tareas que puedan colaborar con la sustentabilidad de estas organizaciones, y comprometer a la Universidad, y tal como señaláramos al inicio de este trabajo, en el fortalecimiento de estas "nuevas formas" de organización social, de participación y de solidaridad, en el marco de la construcción de una sociedad demoráctica y a "escala humana".

Organizaciones de estas características deben evitar consolidar un modelo asistencial que no ataca el problema central de la pobreza, que es la distribución de los ingresos. Para ello el permanente diálogo con sus integrantes y usuarios debe aportar a la reflexión de los mismos en ese sentido, sin abandonar la tarea como un modo de acción política transformadora.

La tarea se encuadra dentro de la política de extensión desarrollada por la Universidad Nacional del Comahue, donde tiene particular preponderancia la transferencia al medio de los conocimientos desarrollados en su interior.

En el mediano y largo plazo se espera que esta tarea convoque a un mayor número de organizaciones de la Región a integrarse a instancias como las descriptas en función de sus necesidades particulares y de las posibilidades de la Universidad, siempre teniendo como horizonte una visión estratégica de construcción de la visibilidad del Sector Social potenciando sus condiciones de negociación.

 

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Autor:
Loaiza, Marcelo

Línea temática: Evaluación – Hábitat y vivienda

Tipo de trabajo:
investigación – sistematización

Institución:
Universidad Nacional del Comahue, Argentina.