Reflexiones en torno a la Política Pública sobre niñez y adolescencia: Indicadores sociales desde un enfoque integral.

 

PRESENTACIÓN.

El documento trata sobre la política pública de la niñez y adolescencia. Parte de un análisis de los principales cambios en los contenidos de las políticas públicas sobre esta población en el marco económico expansivo y recesivo del país. Luego se realiza una revisión de los indicadores usados en los programas sociales dirigidos a la niñez y adolescencia, incorporando las percepciones y opiniones de los responsables de programas y de los propios adolescentes. Finalmente se reflexiona en torno al bienestar y las dimensiones de éste, rescatando algunos de sus elementos para proponer posibles indicadores socioculturales que la política pública debiera considerar.

I. POLÍTICA PUBLICA DE ATENCIÓN A LA NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

En el marco de la política pública para la niñez y adolescencia, la política social con un enfoque basado en principios y supuestos de la doctrina de situación irregular, en contexto expansivo económico, se reconfigura hacia una política social con un enfoque basado en la doctrina de protección integral, en contexto recesivo. En dicho proceso histórico, se ha propiciado un desfase entre las políticas económicas y las políticas sociales de infancia y adolescencia.

    1. Política pública en contexto económico expansivo:

      La implementación de las políticas públicas, desde mediados de siglo, han tenido como referente un Estado organizador, posteriormente intervencionista con políticas económicas keynesianas y con criterios sociales de integración, universalidad y justicia redistribuida de bienes y servicios, traducidas en medidas de redistribución estatal del presupuesto o gasto público como forma de compensación social a los desequilibrios que produce la modernización (vía universalidad).

      En este marco bajo dichos criterios redistribucionistas, las políticas sociales han estado dirigidas a la atención familiar y población denominada menor. Han tenido un enfoque jurídico social funcionalista de protección - represión, que equipara protección a una demostrada y previa situación de incapacidad, desadaptación, peligro, siendo de carácter excluyente. Construye la diferencia y estigma entre infancia (con acceso a escuela y familia) y menor o infancia irregular (situación del menor desintegrado de la sociedad, desadaptado, que ha incurrido en un hecho antisocial o se encuentra en estado de abandono o peligro sin acceso a la escuela ni a una familia). Con ello se propicia la condición del menor a categoría residual peyorativa, se trata del menor objeto a tutela.

      Se elabora el Código del Menor y se institucionalizan mecanismos correctivos e instancias de control socio penal o asistenciales correctivas y sistemas de adopción e internamiento. Se instala el sistema administrativo: Tribunal, Juzgados de Menores, entre otros. La consolidación de la institucionalidad sobre atención al menor se procesó entre la década del cincuenta y setenta (ver anexo).

    2. Política pública en contexto económico recesivo:

En este contexto, sobre todo en la última década, se ha perfilado un Estado mínimo bajo políticas monetaristas y con criterios sociales no de integración sino de competencia, de justicia conmutativa (M. Castillo) buscando aminorar los costos sociales que el ajuste produce vía la selectividad de perdedores (pobres), traducidas en medidas de atención elemental teniendo como instrumento el gasto social básico a fin de una mayor eficiencia.

El modelo económico post estabilización y ajuste económico de la última década, propuso implementar en el país medidas que han modificado la economía e institucionalidad pública existente, entre ellas:

  • Reforma macro-económica, que significó el control de la hiper inflación, estableciendo una permanente disciplina fiscal y monetaria.
  • Reforma micro-económica, que permitió la desregulación y liberalización de todos los mercados.
  • Reforma de propiedad, orientada a la privatización de los servicios, de los recursos y de las empresas públicas.
  • Reforma del Estado, reducción de su tamaño y del gasto. Reestructuración y recaudación de una mayor tributación. Desarrollo de una focalización eficiente.
  • Reforma institucional, tanto constitucional como judicial, restableciendo y/o replanteándose las relaciones entre Estado y sociedad y los diversos estamentos o sectores: ejército, iglesia, partidos políticos. Se plantea la descentralización.

Los supuestos liberales y sociales que sustentan dicha política son la centralidad del mercado y la existencia de la libre elección racional individual. Se considera de un lado, que el individuo se moviliza por propio interés, a partir del cálculo de costo beneficio en sus acciones. Los propios individuos deben tomar sus decisiones, pues la libertad le posibilita desarrollar sus capacidades y aprovechar oportunidades según sus deseos y sin coerción. El interés general es consecuencia de la colaboración de individuos libres en el mercado o la agregación de preferencias individuales. (Teoría de la elección social).

De otro lado, se considera que el mercado es un eficiente asignador de recursos y la competencia es el camino del progreso. Así, la igualdad de oportunidades es el punto de partida que permite realizar el esfuerzo de cada uno y obtener recompensas. Se hace necesaria la desigualdad ya que las recompensas diferenciales permiten la adecuada asignación de los recursos. La igualdad de resultados obstaculiza los incentivos laborales y el afán de lucro. Inclusive, sostienen algunos que existiría una intencionalidad de la política para sacrificar las decisiones democráticas liberales en beneficio de los objetivos macroeconómicos.

El Estado ha cumplido el papel de subsidiador, redistribuidor social y proteccionista arancelario en la industria, con sus políticas de crecimiento basadas en el mercado interno y su intervención en la regulación y asignación de recursos lo que ha limitado la libertad individual económica, no ha incentivado la competencia ni logrado el acceso universal al existir precios artificiales y falsa demanda, también se ha restringido las exportaciones, traduciéndose en menores divisas lo que ha propiciado mayores importaciones considerando a los impuestos como un factor desmotivador.

Los principios de un Estado pequeño pero eficiente, dedicado a la seguridad, administrar justicia, a financiar infraestructura e implementar esquemas de alivio a la pobreza se establecieron por la política gubernamental (Ministro Boloña 1995). Para el desarrollo de dichos propósitos, se implementaron diversas medidas económicas y fiscales, reestructurando y creando una institucionalidad sustentada - dado su enfoque - en la creación de principales organismos de administración tributaria, aduanera y fiscal.

La reestructuración de las instituciones sociales se realizan entonces a efectos de achicar y acondicionar el Estado mínimo (reducido en funciones y tamaño) en función del equilibrio macroeconómico vía la reducción de la demanda, retiro de subsidios, política salarial restrictiva, entendiéndose por ello la política como un conjunto de medidas que corrige el costo social de la política económica. (C.Parodi)

Bajo estos supuestos macroeconómicos, se formulan los lineamientos sociales, donde el Estado debiera motivar las habilidades de los individuos para expresar efectivamente sus preferencias. Se inicia una lógica de reducción de costos, privatización y mercantilización de los servicios sociales, organizados bajo criterios de libre elección y competencia, considerándose al gasto social básico como instrumento principal y al subempleo como principal variable de ajuste.

La cobertura se cambia por la intensidad o eficiencia y las transferencias públicas se tienden a cambiar por la privatización. Posteriormente se buscará crear una base mínima de igualdad de oportunidades.

La política social asociada al programa de ajuste durante este proceso, transita por tres momentos:

1. En 1990 se prioriza la estabilización macroeconómica a costa de lo social. Se implementa un programa de emergencia social, que es ineficaz y desactivado a los pocos meses. Se crea el Fondo Nacional de Compensación y Desarrollo Social FONCODES como fondo de inversión social bajo lógica de demanda.

2. Se establece una estrategia de alivio a la pobreza iniciada sobre los lineamientos de política social elaborados en 1993, que tiene por objetivo la igualdad de oportunidades (acceso a bienes y servicios esenciales de calidad) y como principio de base la recuperación económica y la mayor eficiencia y mejora de la calidad del gasto público social. Para 1994-1995 se establece como prioridad focalizar a sectores de extrema pobreza y utiliza como instrumento el Programa de Focalización del Gasto Social Básico (1994) centrado en educación (universalización de la educación básica), salud (básica preventiva) y justicia básica (resolución de conflictos en juzgados de paz).

Desde los diversos sectores se busca desarrollar en estas instituciones su capacidad de gasto racionalizándolo a fin de complementar el presupuesto en la estrategia focalizada. Dentro de ello es considerada importante la participación de la comunidad en la administración de los servicios básicos. El propósito es lograr el equilibrio entre actividades permanentes y urgentes. Son los programas sociales asistenciales temporales y destinados a amortiguar los costos del ajuste, su atención se orienta a grupos vulnerables y en riesgo.

Los lineamientos de lucha y superación de la pobreza se traducen en la estrategia focalizada de lucha contra la pobreza extrema 1996-2000, cuya meta es reducir la mitad de la pobreza ( 11%). Al plantearse esta política, se considera la acción en dos frentes: a) Universal, vía el gasto social básico anterior (mejora calidad de servicios sociales) y b) Focalizado, a través de la estrategia focalizada, que realice inversiones en infraestructura social y económica a cargo del ministerio de la presidencia (MIPRE) que relaciona eficientemente lo económico y lo social. Sus líneas de acción serán apoyo asistencial, infraestructura social e infraestructura económica. El mecanismo de focalización lo constituye el mapa de pobreza distrital (8 indicadores NBI), seleccionando 419 distritos de los cuales 207 son de pobreza extrema. La inversión social requerida para estos 5 años se presupuesta en $2,700 millones.

En este marco de medidas de ajuste económico y estrategias anti pobreza, las políticas dirigidas a la niñez y adolescencia han tenido un enfoque jurídico de protección integral, con una política de garantías, buscando ser incluyentes, universalistas, que replantea el enfoque sobre la infancia y construye la categoría de niño sujeto de derecho. Ello se propicia, dadas las condiciones de normatividad internacional sobre los derechos del niño, cuyos antecedentes datan desde la primera Carta de derechos del niño (1919), la Declaración de los Derechos Humanos (1948) que propició la generación de derechos específicos y la Declaración de los Derechos del Niño (1959) que finalmente se concretó en la Convención Internacional sobre los Derechos del niño (1989) cuya ratificación por el país y su suscripción a la Declaración de la Cumbre Mundial sobre la supervivencia, protección y desarrollo del niño lo comprometieron internacionalmente.Básicamente en estos planteamientos internacionales, se establecen los derechos específicos del niño y adolescente (protección primaria como niño y como persona), el niño como sujeto de derecho, el principio de no discriminación y el interés superior del niño como principio rector que compromete la responsabilidad pública y privada.

Dichos acuerdos generan cambios institucionales en el país y se inicia el proceso de tránsito de una política del menor hacia la política de niñez y adolescencia, en la década del noventa (Ver anexo). Este proceso institucional desde la ratificación de la Declaración Internacional y la formulación del Código del Niño y el Adolescente que incorpora derechos y deberes y garantiza los derechos de supervivencia, desarrollo, protección y participación, ha significado la organización del sistema administrativo, judicial especializado creándose las Fiscalías y Juzgados de Familia, Defensorías del Niño y el Adolescente, División Especializada de la Policía Nacional. Asigna responsabilidades y funciones a instancias gubernamentales, regionales y locales y propicia la participación de la sociedad civil. Así mismo se planteó la creación de un ente rector, organizándose el Sistema Nacional de Atención Integral al Niño y Adolescente (recién en 1995) bajo jurisdicción inicial del Ministerio de la Presidencia, posteriormente del Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo Humano PROMUDEH (1998), así como la implementación de Planes Nacionales de Acción por la Infancia. También, en virtud de los diversos convenios, se ha generado una normatividad complementaria como el Plan Nacional de Nutrición y Alimentación, el Plan Nacional de Población, la Ley de Protección frente a la Violencia Familiar, Ley de Adopciones, Ley General de Persona con Discapacidad así como el Sistema de Reinserción Social del Adolescente Infractor, entre otros.

El primer Plan Nacional de Acción por la Infancia se formula para 1992-1995. Sus líneas centrales de acción , se orientan hacia la Infancia en riesgo y adolescencia en conflicto con la ley. El Plan Nacional de Acción por la Infancia 1996-2000, se plantea tres objetivos centrales de: supervivencia, protección y desarrollo. Contiene cinco programas interinstitucionales (ver anexo) para cumplir las metas suscritas en la Cumbre:

  • Salud:
  • Alimentación y Nutrición
  • Educación
  • Agua y Saneamiento
  • Promoción y Protección de Niñez y Adolescencia

El Sistema Nacional de Atención Integral de la Niñez y Adolescencia Intersectorial, conformado en noviembre de 1995 es inicialmente compuesto por un Directorio de once representantes (seis estatales y cinco de la sociedad civil) donde sólo participan ocho (no han sido designados los de la sociedad civil). En 1996 desaparece este Directorio como espacio de concertación, al organizarse el PROMUDEH. En 1998, nuevamente se crea la Comisión de Coordinación del Ente Rector del Sistema con funciones consultivas, en el que participan cuatro sectores sociales: Educación, Salud, PROMUDEH, Consejo de Coordinación Judicial, así como la Pastoral de la Iglesia y el GIN (Grupo de Iniciativa Nacional) coordinadora por la sociedad civil.

El seguimiento, monitoreo y evaluación del Plan Nacional de Acción por la Infancia es una responsabilidad del gobierno peruano que se realiza bajo el liderazgo y coordinación del PROMUDEH a través de cinco Comités Interinstitucionales de Seguimiento. También esta instancia tiene a cargo la Secretaría Pro-Tempore Americana del Acuerdo de Lima desde noviembre1998.

El Acuerdo de Lima se firma en la IV Reunión Ministerial Americana en Infancia y Política Social (noviembre 1998). Siendo la base para la elaboración del Plan Regional de Acción, de consenso regional, donde se establecen acciones prioritarias en el campo de la salud, nutrición, alfabetización, educación inicial y cultura de crianza, educación básica, equidad de género y mujer, protección de la niñez y adolescencia. Se propone una política social focalizada en la lucha contra la extrema pobreza, dándose prioridad al desarrollo de la población más vulnerable, entre ella los niños, niñas y adolescentes.

Entre los acuerdos centrales tenemos:

  • Adecuada protección al niño, niña y adolescente, proporcionándoles condiciones adecuadas para su desarrollo integral.
  • Promover la amplia participación de la familia, niños y adolescentes y de todos los grupos sociales en los procesos de análisis y eliminación de las barreras que limitan el alcance y sostenibilidad de las metas.

Desde la sociedad civil se han generado instancias de trabajo como la Comisión Nacional por los Derechos de la Niñez y Adolescencia. Desde los organismos no gubernamentales ha habido iniciativas para dar mayor participación a los niños, caso de los Municipios Escolares. Desde los gobiernos locales con la formación de los COMUDENAS (Comités Municipales por los derechos del Niño y Adolescente) en 45 municipios.

La implementación de la política, tiene como sustento financiero el gasto público y el Programa de Mejora de la Calidad del Gasto Social. Este gasto social es calculado en 1993 sobre el déficit social existente, estableciéndose que debería ser de un monto de $2.800 mil millones anuales de dólares americanos. Ello en consideración de la magnitud de la problemática que calcula un déficit global de $ 15 mil millones de dólares (acceso a canasta básica completa), un déficit social urgente calculado en $2.8 mil millones (canasta básica) y un déficit alimenticio calculado en $1.1 mil millones (acceso de tres primeros deciles de pobreza extrema).

También se ha calculado que la deuda social acumulada a 1996 es de $8,881 millones de dólares. Este gasto ha sido decreciente en la década del 80; en 1985 era 4.7% del PBI que baja al 2% en 1990. El gasto per capita de $49 en 1981 baja a $ 12.4 en 1990. El 70% del gasto social lo constituía el rubro de remuneraciones y transferencias corrientes.

En esta última década el presupuesto general, nominalmente se ha incrementado en cinco veces desde 1992 pasando de 6,107,494 millones a 22,898,8 millones en 1996 y en 1998 a 29,523,775 millones que constituye el 15.1 % del PBI, según cifras oficiales. El Gasto social per capita llega a $158 en 1996 (ver cuadro). Asimismo se expresa que el 40% destinado al gasto social es el doble de la meta fijada en la iniciativa 20/20, así como el gasto social básico es incrementado en 600%.

Específicamente el Plan Nacional de Acción por la Infancia ha considerado 12 mil millones de nuevos soles para los 5 años. Ello supone aproximadamente $5,450 millones, lo que sería 1,090 millones de dólares anuales.

1.3. Reflexiones sobre la gestión de la política pública en la niñez y adolescencia

Se hace necesario contrastar las orientaciones económicas en torno a los resultados sociales y en especial a los de la infancia y adolescencia en el marco de la implementación y los resultados de las políticas de ajuste de las ultimas décadas, dado que especialmente el último programa de estabilización, por principios. No ha pretendido ampliar la inclusión ni superar la exclusión precedente al ajuste. Dichas evaluaciones son realizadas anualmente, tanto por el ente rector como por el Grupo de Iniciativa Nacional en el país.

Actualmente la población infantil y adolescente constituye el 43.5% de la población total, según el último censo. De ella más de 6 millones se encuentra en condiciones de pobreza y entre ellos más de 2 millones está en situación de extrema pobreza sobre todo en las zonas rurales. Actualmente 16 departamentos presentan un nivel bajo del índice de desarrollo de la niñez (GIN 1999) a pesar del crecimiento económico y del incremento del gasto social. Se ha tenido una mayor concentración de ingresos del 40% con ingresos más bajos sólo accede al 18% del ingreso nacional.

La política social ha tenido un enfoque asistencial y discriminatorio, en torno a la atención de los pobres y sus necesidades básicas insatisfechas expresados en indicadores de educación, salud, justicia y servicios básicos. Esta política se desarrolla bajo un sistema de centralización presidencial centrado en programas de compensación social y anti pobreza, focalizando su atención a poblaciones en riesgo, que ha estancado el gasto social en salud, educación al no distribuir ni descentralizar los recursos y el gasto vía municipalidades o regiones. Centralismo y pobreza son sus rasgos importantes

El enfoque social de eficiencia en la actual política, se traduce en estrategias, acciones e instrumentos para la selectividad de los pobres y la focalización del gasto (sólo para 419 distritos de los 2000 existentes) con criterios de universalización únicamente básicos. Su instrumento y recurso principal ha sido de aumento y calidad del gasto y de los servicios vía la privatización y polarización del mercado de servicios sociales.

Se realiza una asignación más eficiente con la elaboración de los mapas de pobreza y se asignan recursos según la demanda social bajo una lógica de proyectos desarticulados los unos con los otros vía por ej. FONCODES. (Fondo de Compensación y Desarrollo). Se busca incrementar el gasto de inversión más que el gasto corriente, bajo medidas de competencia y autofinanciamiento institucional, por ej. Salud. Se busca la mayor cobertura de salud primaria y preventiva, educación básica para cubrir el déficit social urgente, así como reducir los conflictos a través de una red de justicia básica y de defensorías.

Los criterios de selección y asignación de los recursos son: subsidiar la demanda de los pobladores, basándose en indicadores de NBI, priorizar la extrema pobreza excluyendo a sectores medios, buscar sólo el acceso universal a la libre elección y a la protección básica de los menores. Los criterios de competencia son introducidos tanto en la gestión de las instituciones (salud) como en los mecanismos de acceso, selección y atención de los servicios sociales. Se han generado mecanismos de auto-sostenimiento y co-financiamiento en las instituciones de salud, transfiriendo establecimientos de primer nivel a entidades con personería jurídica. Se prioriza el financiamiento de la atención por demanda a través de seguros estatales otorgados según condición de pobreza previa calificación. Uno de los instrumentos ha sido el uso de los recursos de los asalariados como FONAVI (Fondo Nacional de Vivienda). Desde el año1993 la fuente de recursos ha sido del sector público, de ingresos propios y de la creciente cooperación internacional.

Si bien el presupuesto se ha incrementado, ha decrecido en términos reales. Se ha centralizado en los sectores de Economía, Defensa y Ministerio de la Presidencia (22%) que en conjunto poseen más del 60% del presupuesto total. El gasto se concentra, principalmente en las agencias del gobierno (1061 millones) lo que es equivalente al total del FCM (Fondo de Compensación Municipal 1040 millones). Si bien este Fondo ha mantenido un rendimiento estacionario en un promedio de 3.4% en estos años, la participación de los municipios se recuperó en cantidad de recurso pero en valor constante está atrasado en un 250%, pues la cifra recaudada por impuestos que componen el FCM debieron ser $894.8 millones y no de la tercera parte recibida.

Este gasto también ha sido procíclico al crecimiento económico, fue decreciente hasta 1994 en que empieza a incrementarse, bordeando el 4% del PBI, sin embargo no llega a lo gastado en 1980, dada la rigidez y cumplimiento del pago de la deuda externa (16.2% del presupuesto). El Perú el que menos gasta en la región.

El aumento en el gasto social en una coyuntura de ajuste es necesario, sin embargo entró en conflicto con su rol en el ajuste del déficit fiscal. La inversión en los programas permanentes se ha mantenido estancado, así en salud del 5.82% en 1992 ha pasado a 5.38 % en 1998, en educación del 6.92 en 1992 se ha pasado a 8.02% en 1998, en el sistema judicial es el 2% del presupuesto a diferencia de los programas de compensación (hoy también casi permanentes) que se han ido incrementando con recursos de cooperación.

El gastos social básico ($142 millones) constituye una parte no esencial en el presupuesto general a diferencia de los Programas de lucha contra la pobreza extrema (1,006 millones de dólares) manejados de manera centralizada por el MIPRE, no así el destinado al pago de la deuda externa (1,460 millones de dólares). El presupuesto del PROMUDEH asciende al 2%.

La eficiencia del gasto social básico se tradujo en los primeros años en excedentes o superávit de recursos y la compensación de FONCODES ha tenido serios cuestionamientos al no incidir en las zonas más pobres, más del 50% se distribuyó en Lima y algunos departamentos de nivel medio. Todos ellos sometidos al endeudamiento externo y hoy con dificultades al estar sin recursos de cooperación, dada la situación política que atraviesa el país.

La política de niñez y adolescencia y la institucionalidad generada en este proceso, ha establecido una normatividad jurídica importante de reconocimiento al niño y adolescente, pero con problemas en su implementación. Existe un sistema descoordinado, de carácter sectorial, con espacios frágiles de concertación pública social, dada la escasa capacidad de convocatoria y ejercicio de autoridad, no descentralizado en sus diversas instancias regionales y locales como estaba previsto genera una creciente responsabilidad social y decrecimiento de la responsabilidad estatal buscando y asignando funciones diferenciadas.

Existen aspectos discrepantes en la normatividad existente en el Código, la Constitución y las normas del Código civil, Código penal, procesal civil, procesal penal al no estar adecuados a la concepción actual sobre niñez y adolescencia. Así mismo se tiene retrocesos en las normas dados los DL 895 y 899 que reduce la responsabilidad legal de 18 a 16 años e incrementa penas e internamiento de 3 a 6 años en casos de terrorismo agravado y pandillaje. La no-aprobación aún del Plan Nacional de Protección al Trabajo Infantil.

Los contenidos de los programas sociales y las estrategias actuales de las políticas públicas sobre niñez y adolescencia y sus resultados han estado caracterizados principalmente por:

  • Sustentarse en planteamientos adheridos a la doctrina de protección integral y universalidad de los derechos, sostenidos en valores democráticos de igualdad jurídica, el desfase está en su implementación sujeta a políticas financieras, que inciden principalmente en criterios de justicia conmutativa bajo un enfoque asistencial y de justicia en los programas dirigidos a los niños y adolescentes. Se postula una política de atención integral y se asume como garantía y deber sólo la atención sectorial básica. El sistema de defensoría también enfatiza el aspecto legal, no así el preventivo promocional.
  • Las relaciones estado- sociedad en los programas, se han iniciado dada la temática e iniciativa social comprometida con la niñez y adolescencia pero son restrictivas.
  • La institucionalidad generada ha sido importante pero desarticulada dada la poca convocatoria del ente rector. No se ha descentralizado, ni convocado ni transferido a instancias municipales, desarrollándose iniciativas de acción desde la sociedad y los organismos no gubernamentales, siendo éstas insuficientes.
  • Concentrar poder desde los organismos sectoriales o presidenciales. Se favorece la concentración del poder de los proveedores de los servicios (financieros, empresas, técnicos).
  • No existe integración, articulación ni coordinación adecuada entre programas permanentes y de compensación, dándose muchas veces superposiciones. Se mantiene la sectorialización y compensación a la vez con prioridades diferenciadas, cuyos plazos son trastocados. La compensación se vuelve permanente dadas las dificultades de cerrar brechas.
  • En términos reales el financiamiento e incremento del gasto social ha decrecido. Se ha centralizado en programas anti pobreza no incrementándose para programas permanentes de salud y educación ni descentralizándolo a las municipalidades. Existe un creciente financiamiento desde los propios usuarios de los servicios.
  • Organizar una Red de compensación social y de defensoría cuya orientación es estar marcada por postulados y estrategias de ajuste, no existiendo recursos para mantener la calidad de los servicios y de los programas, cuya infraestructura es aún insuficiente.
  • Diseñar estrategias de selectividad y focalización que se conviertan en sus principales rasgos, orientándose a sectores de extrema pobreza, a diferencia de la estrategia de privatización del gasto social.
  • Reforma administrativa con avances importantes pero insuficientes dada la magnitud de la problemática y la escasez de recursos institucionales.
  • Tener resultados nacionales importantes, aunque parciales y lentos a pesar de todo lo realizado, pues no se ha logrado el cumplimiento de todas las metas formuladas en el Plan Nacional de Acción por la infancia 1996-2000. No existen medidas de atención regional para los niños de extrema pobreza, niños de etnias, adolescentes infractores, así como para los niños trabajadores en relación de no-dependencia, trabajadores del hogar como tampoco se atiende la prostitución infantil.
  • Sostener entre sus principales dificultades institucionales la incomprensión sobre el interés superior del niño, manifestándose aún la cultura organizacional anterior, desconociendo derechos, no considerar su opinión y participación de los niños como criterio importante de sustentabilidad, que además incide en la aplicación de las normas.

El modelo de ajuste ha tenido un escaso significado en términos de resultados sociales, generando:

  • Niveles de ingreso real per capita iguales a los de hace 30 años. Emergencia de un nuevo sector E de los más pobres. Más del 50% de la población está en situación de pobreza.
  • Mayor segmentación y fragmentación social - antes generada por exclusión dado el lugar ocupado en la estructura social- hoy es generada o determinada por la competencia individual y las capacidades individuales para el acceso al mercado de servicios sociales. Los servicios sociales generan individuación y atomización al separar intereses de los usuarios, creando desinterés por la provisión colectiva de servicios.
  • Parciales avances en la cobertura de servicios de salud y educación básica pero no en la universalización de los derechos al existir altas tasas de mortalidad infantil en la zona rural, desnutrición crónica, deficiencias en la calidad educativa, no respeto a la pluriculturalidad. (GIN, 1999). Ello conlleva a la estigmatización de los pobres y a una ciudadanía restringida y no efectiva.

La OIT (1994) también manifiesta que las políticas de ajuste no fueron neutras, generaron reducción en los salarios reales, disminución en el ritmo de generación de empleos y en consecuencia aumentos en la desocupación; además la disciplina fiscal dio origen a disminuciones en el gasto. La consecuencia es que la distribución del ingreso se deterioró ampliando la desigualdad estructural o generando un costo social doble.

Los supuestos implícitos en la política es que el mercado es eficiente, asigna eficazmente, se autorregula, crea su propia demanda, es decir existe plena confianza en solo el mercado. La competitividad es simple y posible en el mercado global, el crecimiento es suficiente así como la confianza absoluta en el capital. No se considera que el mercado puede ser contrario al interés general y perseguir intereses económicos parciales.

La racionalidad individual se da en el marco de un contexto social en el que intervienen muchos factores sociales, culturales propios o de los medios, no todo es egoísmo o individualismo. No sólo es necesario la igualdad de oportunidades como punto de partida que permita el posterior esfuerzo y recompensa. La igualdad promueve justicia, distribuye oportunidades según las habilidades. La igualdad de resultados lleva a la igualdad de recompensa. La desigualdad a la ineficiencia, crea hombres dependientes y no libres.

Las razones o limitaciones de la implementación de las políticas para el pleno ejercicio de los derechos estarían circunscritas a estrategias de desarrollo sesgadas y pendulares a las desigualdades económicas y culturales existentes y crecientes al estancamiento económico, a la menor recaudación tributaria, precaria institucionalidad, ineficiencia de la administración pública y de justicia. Además de la implementación de una estrategia de focalización en un universo donde el 50% son pobres y con un gasto social básico que no supera los costos generados por las políticas de ajuste, manteniendo indicadores de hace dos décadas.

Se hace necesario una política pública de niñez y adolescencia, que integre criterios de crecimiento, equidad, solidaridad que vincule la política económica con la social, no sólo coordine acciones anti pobreza y garantice sus derechos universales sino que propicie las condiciones requeridas para ello. No sólo debe priorizarse programas de asistencia y fomento productivo para los pobres sino que deben concertarse programas que respalden el sistema de acceso a los recursos económicos, sociales y mejoras en las condiciones ocupacionales.

Que las políticas económicas y productivas se enmarquen en una estrategia de desarrollo sostenido. Que se implemente una política contextualizada culturalmente y una gestión descentralizada, desconcentrada y eficiente, coordinada adecuadamente, no en programas sectoriales sino bajo una política social integrada e integral en la que se institucionalice lo ya avanzado. Realizar una reforma en la legislación municipal precisando su responsabilidad en la política y programas sociales referidos a la niñez en las diferentes instancias pero articulados a programas económicos y productivos.

 

2. INDICADORES SOCIALES EN LOS PROGRAMAS SOCIALES PÚBLICOS

Los contenidos de los programas sociales y la estrategia actual de la política pública sobre niñez y adolescencia enmarcadas en los planteamientos de Desarrollo Humano y sujetas a las medidas de ajuste, se han caracterizado principalmente por la organización de una Red de compensación social selectiva y de defensoría, basada en el gasto social básico orientado hacia la focalización de la niñez y adolescencia en riesgo o pobres extremos y a la difusión y defensa de los derecho.

La estrategia actual de focalización de las familias en extrema pobreza y de selección de los más pobres entre los pobres, se realiza a través de ocho indicadores de NBI (necesidades básicas insatisfechas) de los cuales cuatro están referidos a infraestructura y acceso a servicios básicos y el resto a desnutrición, analfabetismo, inasistencia escolar y hacinamiento. El Niño es visto como sujeto de carencias.

El análisis de los indicadores utilizados en los programas sociales, desde este enfoque permite apreciar que:

  • Los indicadores sociales se orientan más en términos de resultados del establecimiento / institución que en términos de la persona. Están desagregados en la mirada institucional, falta una visión de integridad.
  • Los indicadores están orientados con relación a la oferta del sistema (qué ofrece, cómo lo hace) no sobre las demandas. "..Si uno empieza a observar qué tipo de indicadores hay sobre la demanda al sistema educativo, cuantitativa y cualitativamente encontramos un tremendo vacío". Esta situación no sólo se da en educación, sino también en los otros sectores públicos.
  • Los indicadores se orientan a la cobertura, producción y situación en el caso del sector público; en el privado hay algunas propuestas para incorporar indicadores que tienen que ver con una mejor calidad de vida y desarrollo humano desde los actores sociales, es el caso de la propuesta que Foro Educativo hace para el sector educación.

2.1. Percepciones desde los responsables de programas orientados a la niñez y adolescencia.

En entrevistas realizadas recientemente a algunos responsables de programas públicos de salud y educación sobre los enfoques e indicadores que utilizan en sus programas señalan que:

En Salud, el enfoque de atención es preventivo promocional. El modelo es de Desarrollo psicosocial, con tres elementos importantes: autovaloración, visión de futuro y proyecto de vida. Debe darse el desarrollo de la personalidad dentro de la familia y la comunidad y el abodarje debe ser desde la diversidad sociocultural. La calidad de vida es entendida desde el desarrollo humano pues expresa la mayor protección.

Los indicadores que se estarían por trabajar son:

  • Estilo de vida en salud.
  • Salud sexual.
  • Personalidad adecuada.
  • Competencias para el autocuidado.

Se trata de ir más allá de los factores de riesgo y de protección.

En Educación, el enfoque es preventivo integral (drogas, sexualidad, familia, violencia) El modelo es de Desarrollo humano, relacionado a desarrollo humano autónomo y sustentable sobre la base de una educación básica y con criterios de calidad. Se trata de formar a la persona, para luego soltarla y que sea autoresponsable. "...yo formo a la persona y luego la suelto... ya no está dentro de mi responsabilidad como Estado". Si tiene proyecto de vida y visión no caerá en riesgo. Se trata de incorporar necesidades y oportunidades como elementos de sustentabilidad independiente del Estado. La calidad de vida está referida a los conocimientos, habilidades, actitudes y comportamientos que le permitan concretizar su proyecto de vida.

Los indicadores con que se trabajan, los principales, son:

  • Acceso a educación básica.
  • Educación de calidad.
  • Relación alumno profesor.
  • Mejoramiento de la práctica docente.
  • Reforma currícular.
  • Apoyo social a los niños.
  • Producción y distribución de materiales educativos.
  • Mejoramiento de infraestructura.
  • Tasa de analfabetismo.

Desde los organismos no gubernamentales,(entrevista a la responsable del Grupo de Iniciativa Nacional) se señala:

El enfoque que están impulsando en el trabajo con los niños y adolescentes es el de derechos lo que supone exigibilidad. "El ser humano requiere de un enfoque integral y simultáneo, de descubrimiento de necesidades, derechos y oportunidades que se deben integrar. No debe considerarse solamente sus necesidades básicas sino necesidades de recreación, cultura, placer, felicidad, afecto, ternura y no utilizar sólo indicadores básicos sino considerar también los de protección familiar por derecho, lo que supone niveles de afecto, ternura y comunicación, no maltrato.". La calidad de vida no sólo son servicios, es desarrollo integral como persona y supone dimensiones de familia, recreación, juego, respeto a la cultura y a su cosmovisión. "Debe considerarse tres dimensiones: biopsicosocial, crecimiento intelectual y afectivo emocional".

De lo manifestado podemos evidenciar que existen coincidencias y diferencias en los enfoques, si bien los programas tienen orientaciones generales de desarrollo humano como atención básica, enfatizando educación y salud, se destaca el desarrollo integral de la personalidad o el desarrollo autónomo sustentable de la persona o la articulación o integración de necesidades, derechos y oportunidades; ello dado sus enfoques sociales y sus especializaciones.

Es importante rescatar la búsqueda de indicadores que trasciendan contenidos antipobreza lo que requieren de un trabajo concertado en los programas y realizar ajustes dado el nivel de compromiso y representatividad institucional que han asumido.

 

2.2. Percepciones desde los adolescentes

Desde las visiones y percepciones de los adolescentes sobre su bienestar y calidad de vida rescatamos algunas de sus manifestaciones expresadas:

  • Se sentirían satisfechos en la vida si se realizan como personas y los escuchan con atención y respeto.
  • Para realizarse como personas necesitan valores, autoestima y atención de los demás.
  • Para ellos la calidad de vida es tener educación, gozar, satisfacer sus expectativas , tener atención de los demás, tener derechos.
  • Les gustaría tener mayores recursos económicos para su familia y poder estudiar.
  • Consideran importante la pertenencia a alguna asociación y organización, dado que es necesario apoyar y ser escuchados.
  • Sienten que tienen capacidades que no son valoradas por los demás, como sus actitudes de colaboración, habilidades artísticas y manuales.
  • Menos del 50% sienten que el Estado se preocupa, por ellos, no así el resto de la sociedad.
  • Resaltan su mayor disposición a escuchar la opinión de los demás, manifiestan que ello les permite formarse una opinión y aprender de su experiencia.

Podemos evidenciar coincidentemente que los indicadores subjetivos o valorativos están presentes en sus apreciaciones, sus aspiraciones sólo son materiales sino de reconocimiento, afecto y de necesidad de espacio para poder ser y desarrollarse.

Aparte de las características diferenciadas de los indicadores se evidencian las dificultades que se tiene para el seguimiento, monitoreo y evaluación de estos programas. El ente rector tiene dificultades para realizar un seguimiento, por lo cual recepciona –muchas veces tardíamente- los registros de avance de evaluación de los programas y esto les impide hacer un adecuado seguimiento y evaluación.

 

3. DIMENSIONES DEL BIENESTAR E INDICADORES DESDE UN ENFOQUE

INTEGRAL

3.1. Sobre el Bienestar social

El Bienestar social inicialmente ha estado asociado a la necesidad de recursos o lo que una persona obtiene en bienes. Para los utilitaristas, el bienestar se concentra en las utilidades individuales definidas en términos de satisfacción de deseos o preferencias. Se basa en la filosofía utilitarista de Benthan y el Optimo de Pareto que sostiene que los individuos eligen en función de su felicidad. Así se asocia que a mayor productividad, es necesario mayor cantidad de bienes y servicios disponibles, mayor capacidad de elección. Sus críticos, dado su desinterés en el patrón distributivo del bienestar plantearon (Rawls) que el bienestar es la igualdad de bienes primarios con el consiguiente principio de compensación o que es el uso igualitario de recursos (Dworkin) la base de una igualdad justa.

Últimamente en el debate sobre bienestar se plantea que éste se encuentra en las habilidades para el logro de funcionamientos, capacidades, para poder satisfacer los recursos (Sen). Se pasa del análisis de la situación o estado real al de las oportunidades; y de los bienes se pasa a los funcionamientos y a la valoración de la calidad de vida en términos de capacidades y de condiciones de la persona; de lo que la persona obtiene de los bienes y su satisfacción o preferencia. Ello está asociado a la libertad que tiene la persona para elegir entre las diferentes formas de vida.

Sin embargo, el bienestar también se asocia a la satisfacción de necesidades y a las condiciones para la existencia humana.

El modelo sueco (Johansson, 1968) buscó a través de indicadores objetivos conocer el dominio de las personas sobre los recursos, por medio de los cuales puede controlar y dirigir conscientemente sus condiciones de vida. El modelo escandinavo (1970) se concentra en el estudio de las condiciones para la existencia humana, de necesidades materiales de relacionarse con otras personas de formar identidades sociales, relacionarse con la sociedad y con la naturaleza. Usan indicadores objetivos y subjetivos. La propuesta de Desarrollo a escala humana, desde la región, propone estudiar necesidades y potencialidades de las personas.

    1. El Bienestar de la niñez y adolescencia. Entre la ciudadanía y la cultura

En nuestro país, los estudios y enfoques sobre bienestar, dadas las estrategias de desarrollo liberales o keynesianas, se han asociado a recursos, productividad, tenencia de bienes o necesidades e ingresos.

En contextos de crisis los modelos, métodos e indicadores objetivos han estado asociados a enfoques anti pobreza, se ha sustentado la igualdad de justicia básica (NBI), con componentes de desarrollo humano (educación, salud), buscando desde el enfoque de protección que se constituyan en ciudadanos portadores de derechos con acceso, oportunidades e igualdad de condiciones para ampliar sus capacidades, pero que ven sus condiciones limitadas a sólo la supervivencia. Se han venido trabajando con indicadores no integrales dado los enfoques de trabajo por sectores.

Se debe buscar rescatar y contextualizar, dada la heterogeneidad y diversidad cultural del país, las diversas dimensiones y contenidos del bienestar desde sus propias cosmovisiones y necesidades, que supere nuestra mirada muchas veces sesgada por nuestros propios enfoques y realidades.

Los indicadores deben contener elementos subjetivos e inter subjetivos que expresen componentes culturales, interacciones sociales, pertenencia e identidad, potencialidades y dominio de los recursos en su relación con la naturaleza; rescatados desde su propia y peculiar visión cultural y regional de niño, niña y adolescente y desde sus necesidades de integración y participación a fin de replantear los enfoques antipobreza vigentes y proponer otros indicadores socio culturales. Es una tarea que está pendiente y recién retomada a efectos de elaborar propuestas culturales e integrales con relación a la niñez y adolescencia.

 

Noviembre2000

BIBLIOGRAFÍA

 

 

CASTILLO, Manuel

 

FORO EDUCATIVO

 

 

GIN

 

 

INEI, UNICEF

Organización Panamericana de la salud

PARODI., Carlos

 

 

PEDRAGLIO, Santiago

ADRIANZEN, Alberto

 

PORTOCARRERO, Felipe Editor

PROMUDEH

 

 

 

TOVAR, Teresa

 

UNICEF

UNIVERSIDAD PERUANA CAYETANO HEREDIA

La política como objeto teórico. Notas para un marco de análisis. 1996

Indicadores de Política educativa desde las perspectivas de los niños, niñas y adolescentes. En Agenda Educativa No7, 1998.

Informe: Situación de la Niñez y adolescencia en el Perú 1995, 1997.

Niñez y adolescencia . revista No 3, 1998

Estado de la Niñez, adolescencia yla mujer en el Perú. Lima 1997.

Plan de Acción de desarrollo y salud de adolescentes y jóvenes de las Américas 1998-2001

Perú 1960-2000

Políticas económicas y sociales en entornos cambiantes.

Univ del Pacífico. Centro de Investigación. Agosto 2000

Municipios y Políticas sociales

En: Descentralización y Gestión del desarrollo local.

Ed. AMPE, ANC, Grupo Propuesta Ciudadana. Lima ,1997

Políticas sociales en el Perú: Nuevos aportes.

Red para el desarrollo de las ciencias sociales en el Perú, 2000

La Niñez primero. Balance 1998. Lima 1999

Plan Nacional de Acción por la Infancia 1996-2000 Lima 1998

Gerencia de Promoción de la Niñez y la adolescencia. 1998

Desde los niños/as. Análisis de las políticas educativas 1995-1997. Edit. Foro educativo, Lima 1997

Necesidades y calidad de vida. Lima 1995

La adolescencia en el Perú. Lima 1994

 

 

 

POLÍTICA SOCIAL SOBRE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

CONTEXTO ECONOMICO

NORMATIVIDAD E INSTITUCIONALIDAD

RECESIVO

 

 

 

 

1852. Código Civil

1924: Código Penal. Tratamiento tutelar, jurisdicción especial y creación deI

Juzgado de Menores.

1937: Ley 8608. Creación de Juzgados especiales de Tutela

1939: Reglamento especial de Tutela de menores que sufren abandono material y

moral.

Código de Procedimientos penales (en caso de menores que infringían ley

penal).

EXPANSIVO

 

 

1950: Centro Santa Rosa de Lima, para la atención pre y post natal, alojamiento

temporal de menores.

1959: Res. 13282 Aprobación de Declaración de los Derechos del niño

1956-1962:

Ley 13968 . Código de menores

Se crea el Consejo nacional del Menor, dependiente del Ministerio de

Justicia.

Se forman Servicios de Hogares sustitutos, Casas Hogares, Libertad vigilada.

Unión de Obras de Asistencia social, se denominaría Junta de asistencia

Nacional JAN, en búsqueda de la unidad familiar.

1968: Se forman los Centros Familiares y centros Infantiles, para la atención de la sa

lud madre-niño y capacitación laboral de mujeres.

1977: Ley 21993. Se forma el Instituto Nacional de Asistencia y protección del

menor y la familia INAPROMEF, que asume la JAN y se crean los Centros y

Servicios de Reeducación del Area de Irregularidad social del Ministerio de

Educación. Dependiente de la Presidencia del primer ministro, constituyéndose

en órgano rector de la política asistencial y de promoción del menor y la familia

RECESIVO

 

 

1981: D. L. 118 se crea el Instituto Nacional de Bienestar Familiar INABIF, órgano

descentralizado del sector Justicia.

1990:Res. 25278. Aprobación ratificación de la Convención Internacional de los

Derechos del niño

1991: D. S. 016-9-JUS. INABIF pasa como dependencia de la Presidencia del

Consejo de Ministros.

1992:Ley 26102 Código de los Niños y adolescentes. Vigente desde 27 junio 1993

D.L- 25556 INABIF se transfiere al Ministerio de la Presidencia.

1993.Creación de Defensorías del niño y el adolescente

1993: D. S. 046-PC-93. Se realiza el proceso de reestructuración orgánica y

reorganización administrativa del INAFIF.

1993: Sistema nacional de adopción de menores de edad.

1993: Sistema nacional de adopción de menores de edad.

1995: D.L. Sistema Nacional de Atención integral del niño y el adolescente.

1996: R.P. 365-96-PRES. Reglamento de organización y funciones del INABIF.

Cuadro de asignación del personal.

1996: Juzgados de Familia reemplaza a Juzgados de Niñez y adolescencia.

1996: Creación del PROMUDEH como ente rector del Sistema nacional de

Atención integral al niño y adolescente.

1996: INABIF se transfiere al Ministerio de Promoción de la Mujer y Desarrollo

humano. PROMUDEH.

1997: D.S. 001-97 Reglamento del Promudeh.

1997: Ley 26763 Violencia familiar

1997: Comisión Nacional por los derechos de las niñas, niños y adolescentes

(público social)

1997: Seguro Escolar gratuito SEG

1998: Ley 26981 Ley de Adopción de menores de edad declarados judicialmente en

abandono (trámite administrativo, control post adoptivo)

1998: Comisión de Coordinación del Sistema Nacional de atención integral al niño y

el adolescente.

1999: Creación de módulos de atención integral contra la violencia familiar.

1999 Ley 27050 Ley General de Personas con discapacidad (regimen legal de

protección).

Creación de CONADIS Consejo Nacional para la integración de la persona con

discapacidad como órgano público descentralizado.

1999: Ley 27055 Modifica artículos del Código de niños y adolescentes y Código de

procedimientos penales referidos a derechos de víctimas de violencia sexual.

(obligatoriedad de intervención del fiscal).

1999: Módulos de Atención integral contra la violencia familiar con varios servicios

(comisaría, asesoría legal, asesoría psicológica, fiscalía, servicio médico legal,

servicio social, sala de cuidado, línea telefónica de emergencia).

1999: Ley 27185 Impedimento de despido laboral por causal de gravidez y

restituida la lactancia materna.

2000: D.L.27337 Nuevo Código de Niños y adolescentes.

2000 En elaboración: Plan nacional de igualdad de oportunidades para la mujer

2000-2005.

Protocolo facultativo de Convención derechos del niño (venta niños,

prostitución, uso niños en pornografía)

 

 

RED DE COMPENSACIÓN SOCIAL Y DEFENSORÍAS SOBRE NIÑEZ Y ADOLESCENCIA

 

 

INSTITUCIONES PUBLICAS

EDUCACION

 

Defensorías escolares en Lima y provincias.

4,OOO Municipios escolares a nivel nacional. Aprox. 200 mil alumnos

Red Nacional de educación de la niña (20 instituciones públicas, sociedad y cooperación nacional).

 

SALUD

MAMIS Módulos de atención del maltrato infantil en salud.

 

PROMUDEH

 

6,002 Wawa Wasi (alimentación, estimulación temprana, salud), atiende a 35,000 niños menores.

Programa de Educadores de Calle –INABIF, atiende a 6,000 NAT y 1,200 NAC en 14 ciudades.

Red de líderes adolescentes.

10 Módulos de atención integral contra la violencia familiar (con 9 servicios diversos) en diferentes ciudades.

 

JUSTICIA

 

Centros Juveniles

 

MAGISTRATURA

 

50 Juzgados

50 Fiscalías de Familia

POLICIA

 

Secciones sobre Niñez y familia en cada Comisaría.

Programa Colibrí

 

MUNICIPALIDADES

1200 Defensorías

943 DEMUNAS (80% en provincias)

503 Defensorías

45 COMUDENAS (2%) Comités de gestión de Planes de acción local por la infancia.

Redes intersectoriales de Atención y Prevención del Maltrato Infantil en 18 distritos de Lima y 3 provincias.

 

 

ORGANISMOS NO GUBERNAMENTALES

 

Defensorías

IGLESIA

 

 

Defensorías Parroquiales

SOCIEDAD- OSB

 

92 Defensorías Comunales

 

 

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Autor:
Serdeña, Estela - Oblitas, Beatriz - Parra, Lucila